江门市公安机关规范性文件管理实施细则
(江门市公安局2011年6月17日以江公通〔2011〕97号发布
自发布之日起施行)
第一章 总 则
第一条 为加强公安机关规范性文件的管理,确保规范性文件的质量,健全执法源头管理体系,提高执法规范的标准化水平,全面推进执法规范化建设,根据《公安机关规范性文件备案办法(试行)》和《江门市行政机关规范性文件管理规定》,结合公安工作实际,制定本细则。
第二条 本细则所称规范性文件,是指除规章外,各级行政机关依据法定职权和程序制定并公开发布的,涉及公民、法人或者其他组织的权利、义务,在所管辖的区域内具有普遍约束力的,可以反复适用的文件。
第三条 本市公安机关规范性文件的制定、备案及其监督管理,适用本细则。
第四条 公安机关制定的下列文件,不适用本细则:
(一)对本机关或其直接管理的事业单位的人事、财务、外事、保密等方面事项制定的文件。
(二)适用于公安机关内部的执法考评、监督检查、责任追究等方面的文件。
(三)为明确各内设机构文件流转程序、办理时限、呈批手续等事项制定的文件。
(四)公示办事时间、办事地点等事项的便民通告。
(五)为实施专项行动明确有关部门职责的实施方案。
(六)转发上级规范性文件,贯彻实施意见中没有作出影响公民、法人和其他组织的权利、义务的具体规定。
第五条 公安机关法制部门负责规范性文件的合法性审查、备案和相关的监督管理工作以及由其组织起草的规范性文件的发布和评估等工作。
公安机关内设业务部门负责职责范围内规范性文件的起草、征求意见、报批、发布和评估工作。
公安机关指挥中心、监察、宣传等部门在各自职责范围内做好相关工作。
第六条 规范性文件的管理,应当遵循下列原则:
(一)维护社会主义法制统一;
(二)依照法定职权和程序进行;
(三)精简、效能、公开;
(四)保障公民、法人和其他组织合法权益;
(五)体现职权与职责一致性;
(六)坚持有件必备、有备必审、有错必纠。
第七条 县级以上公安机关可以制定规范性文件;公安机关议事协调部门、临时部门、内设业务部门和公安派出所,不具有行政主体地位的,不得以本单位的名义发布规范性文件,但法律、法规、规章授权的除外。
第八条 制定规范性文件的公安机关应当对规范性文件的合法性、适当性和可行性负责。
第九条 规范性文件应对制定目的、适用范围、主管部门、具体规范、奖惩细则、施行日期等作出规定。
第十条 规范性文件,不得设定下列内容:
(一)行政许可;
(二)行政处罚;
(三)行政收费;
(四)行政强制措施;
(五)其他应当由法律、法规、规章或者上级机关规范性文件规定的事项。
第十一条 规范性文件不得违反宪法、法律、法规、规章和上级机关规范性文件的规定;不得超越公安机关的职能范围。
没有法律、法规、规章作为依据,规范性文件不得作出限制公民、法人或者其他组织权利或者增加公民、法人或者其他组织义务的规定。
第十二条 规范性文件不得以解释性表述对法律、法规、规章或上级规范性文件的条文、相关定义、适用范围等的内涵进行规定,不得采取其他表述作出扩大化或缩小化的规定。
第十三条 规范性文件应当符合精简、统一、效能的原则,用语应当准确、简洁;条文内容应当明确、具体,具有可操作性。
第十四条 规范性文件一般以条文的形式表述。内容复杂的,可以分章、节。
规范性文件标题应当冠以制定机关名称。
规范性文件的名称应当根据其内容确定,可以称为“规定”、“办法”、“规则”、“细则”、“意见”、“决定”、“通知”、“公告”和“通告”等,但不得称为“法”、“条例”。
规范性文件的名称不影响其性质和对其的合法性审查。
第二章 起草
第十五条 公安机关法制部门应当根据公安工作实际需要,通过立项审查、编制年度计划或者中长期规划,加强对本单位规范性文件的统筹管理。
公安机关内设业务部门根据工作需要,可以向法制部门提出制定规范性文件的立项申请。
工作急需的规范性文件,可以直接起草规范性文件草案报送法制部门审核。
第十六条 涉及公安机关和其他国家机关或者组织职权的事项,需要制定规范性文件的,应当提请本级人民政府制定,或者由公安机关和有关国家机关或者组织联合制定。
第十七条 规范性文件由公安机关负责实施的内设业务部门起草。规范性文件内容涉及两个以上部门职权的,应当由相关职权部门联合起草,并由公安机关负责人指定一个主办部门。涉及公安工作全局的规范性文件由法制部门主持或者牵头起草,相关部门配合。
规范性文件涉及的事项专业性强,或者涉及公众切身利益,或者社会关注度高的,经公安机关负责人批准,起草部门可以邀请有关专家、组织参与起草,或者委托有关专家、组织起草。
第十八条 起草规范性文件,应当在学习有关法律、法规、规章和有关方针、政策的基础上,对制定规范性文件的必要性和可行性进行调查研究,充分掌握有关情况和资料,并对规范性文件所要解决的问题、确立的主要制度或者规定的主要措施等内容进行调研论证,必要时还应当进行成本效益分析。
第十九 起草规范性文件,起草部门应当通过公安机关政务网站、本级政府网站或者本地区公开发行的报纸等媒体向社会公布规范性文件草案,广泛征求公众意见。征求公众意见的时间不得少于10个工作日。
规范性文件直接涉及公民、法人或者其他组织重大利益或者相关机关、公民、法人或者其他组织对其有重大意见分歧时,还应当举行听证会,征求社会各界意见。
规范性文件涉及的领域有行业协会、中介机构或者其他社会组织的,起草部门应当听取其意见。
第二十条 公民、法人或者其他组织对规范性文件草案内容提出意见和建议的,起草部门应当予以研究处理,并在起草说明中载明。
相关部门对草案内容提出重大分歧意见的,起草部门应当协调;协调不成的,报请所属公安机关决定。
对重大分歧意见的协调和处理情况,应当在起草说明中予以载明。
第三章 审核
第二十一条 起草部门负责法制工作的机构或者人员应当在本部门起草规范性文件时进行审核把关。必要时,法制部门可以提前介入,指导起草并参与调研论证。
第二十二条 规范性文件草案,应当由起草部门负责人讨论,形成送审稿,由主要负责人签署,报送法制部门审查。联合起草的,先由协办部门负责人讨论、再由主办部门负责人讨论,或者由联合起草各部门负责人集中讨论,形成送审稿,由联合起草各部门主要负责人共同签署后报送法制部门审核。
第二十三条 规范性文件草案报送审核时,应当提交下列书面材料:
(一)提请审核的公函;
(二)规范性文件草案文本;
(三)法律、法规、规章或上级规范性文件的依据文本;
(四)规范性文件的起草说明,包括:
1.必要性和可行性;
2.主要依据;
3.主要内容说明(说明文件章节条款数、内容的基本构成);
4.起草的简要过程、征求意见总体情况(经协商不能取得一致意见的,应说明情况和理由);
5.需要提请审核解决的问题;
(五)有关单位的反馈意见复印件以及全部意见的采纳情况汇总表;
(六)有关听证会笔录、调研报告及参考资料;
(七)其他有关材料。
第二十四条 送审部门提交的材料符合本细则第二十三条规定的,法制部门应当受理并出具受理回执。
送审部门提交的材料不符合本细则第二十三条规定的,法制部门可以暂缓办理,并告知起草部门在一定期限内补齐材料。送审部门逾期没有补齐材料的,视为没有报审,应当补齐材料后重新报审。
第二十五条 法制部门应当自受理之日起10个工作日内审核完毕,并将审核意见书面通知送审部门。
对内容复杂、争议较大或者涉及其他重大问题、在前款规定的期限内不能完成审核的规范性文件,经法制部门负责人批准,可以延长10个工作日,并将延长审查期限及其理由书面告知送审部门。
法制部门在规定期限内未将审核意见通知送审部门的,视为同意送审部门所报送的规范性文件。
第二十六条 法制部门审核的主要内容包括:
(一)是否超越制定机关的法定职权;
(二)是否具有制定的必要性和可行性;
(三)是否与法律、法规、规章、上级机关规范性文件和国家政策相抵触;
(四)是否与相关的规范性文件协调、衔接;
(五)是否擅自设定行政许可、行政处罚、行政收费、行政强制措施等事项;
(六)是否增设相对人的义务或者限制其权利;
(七)具体规定是否公正、适当;
(八)其他需要审核的内容。
与其他国家机关或者组织联合制定的规范性文件,只审核和公安工作相关的内容。
第二十七条 对报请审核的规范性文件草案,法制部门可以进行修改、协调。
规范性文件草案有下列情形之一的,法制部门可以将其退回送审部门,或者要求送审部门修改、补充材料后再报请审核:
(一)公安机关不具有制定权限或者主要内容不合法;
(二)制定的基本条件尚不成熟;
(三)公民、法人或者其它组织对规范性文件草案提出意见且理由充分,起草单位未采纳且未说明理由;
(四)相关部门、组织对规范性文件草案有重大分歧意见且理由充分,起草部门未采纳且未说明理由。
送审部门对法制部门提出的审核意见认可的,应当按照要求在指定期限内完成修改、补充材料再报请审核。不予认可的,法制部门应当与送审部门进行协调,经协调后仍不能达成一致意见的,应当提请公安局长办公会议讨论决定。
第四章 前置审查
第二十八条 规范性文件,应当经本级政府法制机构审查。未经本级政府法制机构审查同意的规范性文件不得发布。
第二十九条 法制部门对审核同意的规范性文件草案,经公安机关负责人批准后,应当及时提请本级政府法制机构审查。
第三十条 报送审查时,应当提交下列书面材料:
(一)提请审查的公函;
(二)规范性文件草案文本;
(三)法律、法规、规章或上级机关规范性文件的依据文本;
(四)规范性文件的起草说明,包括:
1.必要性和可行性;
2.主要依据;
3.主要内容说明(说明文件章节条款数、内容的基本构成);
4.起草的简要过程、征求意见总体情况(经协商不能取得一致意见的,应说明情况和理由);
(五)征求意见材料,包括有关单位的反馈意见复印件以及全部意见的采纳情况汇总表;
(六)有关听证会笔录、调研报告及参考资料;
(七)其他有关材料。
第三十一条 政府法制机构要求公安机关补充相关材料或者告知延长审查期限的,法制部门应当及时通知起草部门予以补充或者告知其延长期限。
第三十二条 对政府法制机构的审查意见,法制部门应当及时转交给起草部门,并按照下列情形进行处理:
(一)政府法制机构审查同意的,法制部门应当要求起草部门及时提请公安机关负责人批准后予以公布;
(二)政府法制机构要求补充修改或者暂缓制定的,法制部门应当协同起草部门认真研究,有异议的,由起草部门报公安机关负责人批准后,自接到书面审查意见之日起10个工作日内提请政府协调解决;没有异议的,暂缓制定或者补充修改后,依照本细则规定重新提请政府法制机构审查。
第五章 公布与备案
第三十三条 规范性文件送审稿经合法性审查通过的,由起草部门提请公安机关负责人批准通过。批准通过情况应当在规定载体发布规范性文件时按统一格式注明。
第三十四条 规范性文件实行统一编号制度。公安机关发布的规范性文件统一由指挥中心按照“X公通〔年度〕XX号”编号。
公安机关协办的规范性文件,不适用前款规定。
第三十五条 规范性文件,实行统一公开发布制度。
规范性文件的发布载体是本级人民政府公报和政务网站、公安机关政务网站。
第三十六条 规范性文件应当以统一格式公布。
规范性文件的正式公布日期,以在本级人民政府政务网站上公布的日期为准。
本级人民政府公报或者政务网站刊登的规范性文件文本为正式文本。
第三十七条 未在规定载体上发布的规范性文件一律无效,不得作为公安机关行政管理的依据。
第三十八条 公众有权查阅已经公布的规范性文件。
公安机关应当在本机关办公场所提供本机关发布的规范性文件,供公众免费查阅,并为公众复印文件或者索取电子文本提供方便。
第三十九条 规范性文件由公安机关起草部门负责提请统一发布。自收到政府法制机构同意发布的审查意见之日起10个工作日内,起草部门应当与本级人民政府办公室和公安机关宣传部门联系统一发布事宜。
第四十条 经公安机关负责人批准通过的规范性文件,起草部门应当按照公文程序正式发布规范性文件,并在公文主题词中使用专门的公文类属词,同时抄报本级人民政府、政法机关和上一级公安机关。
正式发布的规范性文件,起草部门应当及时在公安网公安机关主页和本部门主页上公布。
第四十一条 规范性文件应当自发布之日起30日后施行。但因保障国家安全、重大公共利益的需要,或者公布后不立即施行将有碍法律、法规、规章和上级机关规范性文件执行等情形的,可以自发布之日起施行。
第四十二条 规范性文件的解释权,由其制定公安机关行使。
需要对规范性文件进行解释的,由起草部门提出意见,法制部门审核同意,并经制定公安机关负责人批准后公布。
经制定公安机关审定公布的规范性文件的解释与原文件具有同等的效力。
规范性文件的解释,适用本章对规范性文件的规定。
第四十三条 规范性文件实行备案制度。规范性文件的起草部门应当自规范性文件发布之日起5日内,向法制部门备案。法制部门应当自规范性文件发布之日起10日内,以公安机关名义向本级政府法制机构和上一级公安机关备案。
与其他国家机关或者组织联合制定的规范性文件备案,适用依照前款规定,不受其他机关或者组织备案影响。
第四十四条 报送备案时,应当报送以下材料:
(一)报送备案的公函或者报告;
(二)规范性文件正式文本或者废止规范性文件的决定;
(三)制定规范性文件的说明;
(四)制定规范性文件所依据的法律、法规、规章和国家方针、政策文本;
(五)已统一公开发布的证明材料;
(六)其他需要备案的材料。
第四十五条 规范性文件实行年度统计报告制度。法制部门应当于每年1月31日前,以列表形式向本级政府法制机构和上一级公安机关报送上一年度本单位制定、发布规范性文件的情况。表格内容应包括规范性文件名称、制定单位名称、文号、发文时间、是否已在规定载体上统一发布、政府法制机构出具的审查意见文号等。
第四十六条 公安机关应当在公安网建立网上传送方式,开展规范性文件备案工作,提高规范性文件管理的信息化水平。传送文件后,报备公安机关应当与备案审查公安机关予以确认。
第四十七条 报送规范性文件备案符合本细则第四十四条规定的,备案审查公安机关法制部门应当予以备案登记;不符合本细则第四十四条规定的,不予备案登记,并通知报备公安机关补充、调整有关材料后报送备案。
第四十八条 规范性文件的备案审查,应当自收到之日起10个工作日内完成。
争议较大,内容复杂,或涉及其他重大问题,在前款规定的期限内不能审查完毕的,经备案审查公安机关法制部门主要负责人批准,可以延长10个工作日,并应当将延长审查期限及其理由告知报备公安机关。
对与其他国家机关或者组织联合制定的规范性文件,只审查其中与公安工作有关的内容。
第四十九条 备案审查公安机关法制部门审查备案的规范性文件时,可以要求报备公安机关说明有关情况,报备公安机关应当在要求期限内予以说明;对规范性文件涉及公安机关其他业务部门业务的,应当征求有关业务部门意见。
第五十条 经审查,规范性文件有下列情形之一的,备案审查公安机关应当作出责令报备机关限期纠正的决定并说明理由;必要时,备案审查公安机关可以直接作出撤销或者改变的决定:
(一)超越法定权限的;
(二)与现行法律、法规、规章和上级机关规范性文件相抵触的;
(三)规定内容明显不公平、不公正、不合理的。
备案审查公安机关发现报备的规范性文件有前款规定情形,不立即停止执行可能造成严重后果的,应当通知报备公安机关暂停执行该规范性文件部分或者全部内容。
第五十一条 规范性文件被改变或者撤销,或者备案审查公安机关要求暂停执行规范性文件部分或者全部内容的,报备机关应当依照本细则有关规定予以公布,并函告本级政府法制机构。
备案审查公安机关撤销或者改变规范性文件前,应当征求报备公安机关本级政府法制机构的意见。
第五十二条 备案审查公安机关认为规范性文件存在问题,并向报备公安机关发出书面审查决定的,应当将书面审查决定同时抄送报备公安机关本级政府法制机构或者联合制定的国家机关或者组织。
第五十三条 对备案审查公安机关的审查决定,报备公安机关必须执行,并自接到审查决定之日起30日内将执行情况书面报告备案审查公安机关。
报备公安机关对备案审查公安机关的决定有异议的,可以自接到决定书之日起7日内提出书面意见,备案审查公安机关应当在7日内作出复核决定,但不得中止或者改变原决定的执行。
第五十四条 备案审查公安机关法制部门应当定期公布经备案登记的规范性文件目录,并对备案审查情况进行通报。
第六章 清理和评估
第五十五条 规范性文件实行即时清理制度。公安机关应当根据实际情况的变化,以及法律、法规、规章和上级机关规范性文件以及国家的方针、政策的调整情况,及时对已公布的规范性文件进行修订或者废止。
修订和废止程序按照制定程序执行。
第五十六条 规范性文件实行定期清理制度。自本细则施行之日起,公安机关应当每5年对本单位规范性文件进行一次全面清理,其修订或者废止结果应当向社会公布,并报送备案。
第五十七条 规范性文件应当规定有效期。
规范性文件有效期根据实际情况确定,最长不得超过5年。暂行或者试行的规范性文件有效期自施行之日最长不超过2年。安排部署工作有时限要求的规范性文件,有效期不得超过工作时限。
规范性文件有效期届满,自动失效。
第五十八条 规范性文件有效期届满前一年,公安机关实施部门、起草部门或者法制部门认为有效期届满需要继续实行的,应当重新制定发布,但应当对规范性文件的施行情况进行评估。
重新发布的规范性文件,有效期自发布之日起重新计算。
第五十九条 规范性文件的评估由起草部门组织实施。
评估部门开展评估工作应当全面调查了解规范性文件的实施情况,听取公民、法人和其他组织的意见,运用科学的方法和技术手段收集、分析和评估相关资料,客观全面地作出评估。
第六十条 规范性文件评估主要依据下列标准进行:
(一)合法性标准,即各项规定是否与现行法律、法规、规章以及国家有关政策的规定相一致;
(二)合理性标准,即公平、公正原则是否得到体现;各项管理措施是否必要、适当,是否采用对行政相对人权益损害最小的方式实现立规目的;法律责任是否与违法违规行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当;
(三)协调性标准,即规范性文件与同位阶的规范性文件是否存在冲突,规定的制度是否互相衔接,要求建立的配套制度是否完备;
(四)可操作性标准,即规定的制度是否有针对性地解决行政管理中存在的问题;规定的措施是否高效、便民;规定的程序是否正当、简便,易于操作;
(五)规范性标准,即立规技术是否规范,逻辑结构是否严密,表述是否准确,是否影响到规范性文件的正确、有效实施;
(六)实效性标准,即规范性文件是否得到普遍遵守和执行,是否实现预期的立规目的。
第六十一条 规范性文件评估可以采用文献研究、抽样调查、网络调查、问卷调查、实地调研、座谈会或者论证会、专家咨询、案卷评查、相关立规比较分析等多种方法进行。
第六十二条 规范性文件评估报告应当报本级政府法制机构和上一级公安机关审查。
规范性文件评估报告应当作为规范性文件保留、修改或废止的重要依据。
第七章 监督与责任
第六十三条 违反本细则第七条、第十条、第十一条、第十二条规定制定的规范性文件自始无效,任何单位和个人不得以此作为依据行使权利或者要求他人履行义务。
规范性文件部分条文无效的,不影响其他条文的效力。
第六十四条 公民、法人或者其他组织认为规范性文件不符合本细则有关规定的,可以向制定公安机关提出审查建议。
制定公安机关应当在10个工作日内作出处理,并将处理结果答复提出审查建议的公民、法人或者其他组织。其中,规范性文件确有问题的,制定公安机关应当自行改正或者撤销;认为规范性文件没有问题的,应当说明理由,并告知其可以向本级政府法制机构或上一级公安机关申请复核。
制定公安机关的上一级公安机关接到公民、法人或者其他组织举报有关规范性文件不符合本细则规定的,可以转送制定公安机关核实处理,制定公安机关应当在前款规定时间内回复处理结果;必要时,上一级公安机关可以直接审查处理。
第六十五条 公安机关应当将规范性文件的管理情况纳入对所属各部门工作绩效的内容。
上级公安机关应当将下级公安机关的规范性文件的管理情况纳入年度执法质量考评范围。
第六十六条 上级公安机关法制部门应当对下级公安机关规范性文件的管理情况进行监督和检查,并根据不同情况报公安机关负责人批准后,作出如下处理:
(一)对未经审查而发布或者虽经审查但未在规定载体上统一发布的规范性文件,直接予以撤销;
(二)对未经备案或违反本细则有关规定的文件,责令自行改正或者予以撤销的建议。
第六十七条 违反本细则规定制定规范性文件,损害公民、法人和其他组织合法权益,情节严重,造成不良后果的,对制定公安机关主要负责人和直接责任人员依法给予行政处分。
第六十八条 公安机关法制部门未按本细则规定对规范性文件进行制定审核、备案或者审查,或者对发现的问题不予纠正的,由公安机关责令其限期改正,给予通报批评;情节严重,造成不良后果的,对其负责人和直接责任人依法给予行政处分。
第八章 附则
第六十九条 本细则所称公安机关政务网站,是指本局和各市、区公安机关的互联网门户网站,公安机关内设业务部门建立网站的,包括在内。各市、区公安机关没有建立网站的,指本局网站(http://www.gdga.gov.cn/jmsj/)。
第七十条 本细则未规定之事项,依照《广东省行政机关规范性文件管理规定》和《江门市行政机关规范性文件管理规定》执行。
第七十一条 本细则由江门市公安局负责解释。
第七十二条 本细则自公布之日起施行,有效期为5年。本细则施行后,上级机关对规范性文件制定和管理工作另有规定的,从其规定。