法制专刊（2025第4期）

普法聚焦——首批涉市场准入行政诉讼典型案例

　　一、江苏省昆山宏某混凝土有限公司诉昆山市住房和城乡建设局限制开展生产经营活动及规范性文件审查案

　　【关键词】行政处罚  市场禁入  规范性文件审查  

　　（一）基本案情

　　2018年12月，江苏金某公司与昆山宏某混凝土有限公司（以下简称宏某公司）签订混凝土购销合同，约定由宏某公司提供预拌混凝土建设某住宅项目。后出现工程质量问题，经专业机构检测和专业论证，明确混凝土强度不足系主要原因。昆山市住房和城乡建设局（以下简称住建局）对宏某公司销售未达标水泥行为予以罚款，并责令建设方对已浇筑项目限期整改（后经拆除重铸、实体加固后验收合格）。2020年11月24日，住建局作出（2020）352号《关于对周市镇339省道南侧、青阳北路东侧住宅项目混凝土强度质量问题处理决定的通报》（以下简称352号通报），决定根据《昆山市房屋建筑和市政基础设施工程材料登记管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）的规定，对宏某公司已登记的预拌混凝土取消材料登记，且半年内不得再次申报登记，并将该公司列入暂停在该市承接业务施工企业名单。宏某公司不服诉至法院，请求判决撤销352号通报，采取补救措施，并对《暂行办法》一并进行规范性文件审查。

　　（二）法院裁判

　　常熟市人民法院一审认为，《暂行办法》第15条第6项有关取消材料登记的规定，明显超越《江苏省房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理办法》（以下简称《省工程质监办法》）第22条第2项规定的幅度和范围，鉴于该取消登记期限届满已无可撤销内容，故判决确认352号通报违法，驳回其他诉讼请求。宏某公司上诉后，苏州市中级人民法院二审认为，《暂行办法》第4条有关“实行登记的材料应在完成登记公布后方可使用”和第15条有关“取消登记”“半年内不得再次申报登记”等规定，实质性设立限制开展生产经营活动的行政处罚，明显超出《省工程质监办法》规定的登记内容和范围，增加了企业义务，且该《暂行办法》未履行相关制定、备案手续，遂判决驳回上诉、维持原判。其后，住建局接受司法建议，自行撤销了《暂行办法》。

　　（三）典型意义

　　本案系行政管理部门限制经营主体开展生产经营活动引发的行政争议。国务院《优化营商环境条例》第64条第1款规定，没有法律、法规或者国务院决定和命令依据的，行政规范性文件不得减损经营主体合法权益或者增加其义务，不得设置市场准入和退出条件，不得干预经营主体正常生产经营活动。实践中，经营主体无法自主有序开展活动的痛点、堵点，很多源于地方政府及其部门的“红头文件”。本案中，人民法院明确指出，预拌混凝土质量问题涉及建筑安全，严厉查处违法企业的同时，采取的具体措施应有合法依据；《暂行办法》设定诸多法外限制条件，不得作为涉案通报的合法性依据。人民法院在一并审查规范性文件时，有必要从制定机关是否越权或违反法定程序，是否存在与上位规定抵触，是否违法增加公民、法人和其他组织义务或减损其合法权益等方面强化审查，监督和支持行政机关依法履职，营造市场化、法治化的营商环境。

　　二、广东省阳江市阳东区同某网吧诉阳东区文化广电旅游体育局不予行政许可案

　　【关键词】法定代表人变更  补正告知  陈述申辩权  市场准入

　　（一）基本案情

　　2023年10月19日，广东省阳江市阳东区同某网吧（以下简称某网吧）向阳东区文化广电旅游体育局（以下简称文体局）提交材料，申请将法定代表人（负责人）由许某根变更为许某。文体局当日认为材料齐全予以受理。同年11月3日，该局作出《不予行政许可通知书》，认为某网吧申请资料不详，变更后的法定代表人无法核实，不符合审批手续，予以退件处理。某网吧不服诉至法院，请求判决撤销文体局的上述通知书，判令该局依法备案并赔偿律师费用。

　　（二）法院裁判

　　阳江市阳东区人民法院一审认为，文体局作出的《不予行政许可通知书》，事实认定及法律适用存在瑕疵，但并未对某网吧的权利义务产生实际影响，故判决驳回诉讼请求。某网吧上诉后，阳江市中级人民法院二审认为，文体局未能依照行政许可法、《互联网上网服务营业场所管理条例》的相关规定，提供证据证明其在作出《不予行政许可通知书》过程中，曾向某网吧核实情况以及曾要求补正申请材料，未保障申请人的陈述、申辩权利，有违正当程序原则；该局应当依法就涉案行政许可申请所需提交的材料进行指导和释明，并结合后续补正材料和实际情况及时作出处理。而一审法院认为被诉通知书的问题仅为瑕疵，属于认定错误，遂改判撤销一审判决和《不予行政许可通知书》，判令文体局限期对某网吧的申请重新作出处理，驳回其他诉讼请求。

　　（三）典型意义

　　本案系经营主体申请法定代表人变更登记引发的行政争议。实践中，强调行政程序正当性，不仅有利于增强市场准入公平性和透明度，还有利于提高市场准入效率，激发市场活力，为建设高标准市场体系提供制度支撑。行政机关履行行政许可法定职责时，不仅要认真审核申请材料，还必须严格遵循法定程序，对申请人进行必要的指导和释明，充分保障其陈述、申辩权利。本案中，人民法院秉持正当程序原则，对文体局未经法定通知补正、释明指导程序所作的不予许可行为，明确加以否定并判决撤销，对引导行政机关坚持以人为本服务理念，规范行政许可办理程序，维护经营主体合法权益，提高市场准入效率具有示范作用。

　　三、山东众某燃气公司诉济南市章丘区行政审批服务局行政许可案

　　【关键词】行政许可  信赖利益  市场准入  营商环境

　　（一）基本案情

　　山东众某燃气公司（以下简称燃气公司）成立于2018年，主营燃气技术开发、液化石油气销售等业务。2019年4月，该公司向济南市章丘区公用事业局提交《燃气经营许可证》申报材料。同年该局被撤销，相关职能转划济南市章丘区住房和城乡建设局（以下简称住建局）。同年6月20日，住建局以不符合规划要求为由作出《不予批准书》。同年8月，当地核发燃气经营许可证职能由住建局转划济南市章丘区行政审批服务局（以下简称审批局），两机关所签《行政审批服务职能转划交接书》规定，燃气经营许可证核发审批职能由审批局集中承担，住建局对审批内容涉及到的政策性问题予以协助配合。2020年11月，审批局作出《关于同意众某燃气公司建设液化石油气充装项目的核准意见》，要求该公司在当年12月开工、4个月内建成。涉案项目于2021年9月竣工。该公司其后多次向审批局、住建局申请核发经营许可证。审批局于2022年1月4日书面告知该公司，燃气规划核准不属于该局业务，亦不能通过内部联审形式办理；同年1月28日又作出《关于众某燃气行政许可申请事项的再次回复告知》（以下简称《再次回复告知》），认为涉案项目不符合燃气发展规划要求，缺少办理经营许可必要条件，无法办理；住建局亦于同年1月28日书面答复不予盖章。该公司不服诉至法院，请求判决撤销审批局的《再次回复告知》，责令该局在法定期限内重新作出决定，并赔偿其相应损失。

　　（二）法院裁判

　　济南市莱芜区人民法院一审认为，根据《城镇燃气管理条例》第15条规定，从事燃气经营活动应当获得经营许可证，符合当地燃气发展规划要求。本案中，审批局于2020年11月审核同意燃气公司建设涉案项目，但在该公司投资建设并申请办理经营许可证时，又以不符合发展规划为由不予办理，主要依据是《章丘市燃气专项规划》（2012-2020）报批稿中有关近远期不再新建液化石油气站的规定，该项依据不足，遂判决撤销审批局的《再次回复告知》，责令该局从本判决生效之日起在法定期限内重新作出处理，驳回其他诉讼请求。审批局上诉后，济南市中级人民法院二审认为，审批局既已批准涉案项目建设，应视为该项目符合国民经济发展规划；之后却又以经住建局审查不符合专项规划为由不予办理经营许可证，理由不能成立。审批局与住建局职能定位模糊属于政府内部事宜，不应由燃气公司承担不利后果。遂判决驳回上诉、维持原判。

　　（三）典型意义

　　本案系审批局不予核发燃气经营许可引发的行政争议。治国理政，无信不立。政府诚信是社会诚信体系的核心内容和基石，对整个社会诚信建设起着重要的支撑作用，是优化发展环境至关紧要的因素。集约化审批是便利群众、提高行政审批效率的改革举措，各地新设行政审批局需要与其他部门之间做好职能衔接和协同配合。本案中，审批局核准涉案项目在前，在燃气公司开工建设并竣工后，又以经住建局审查不符合专项规划为由不办理经营许可证；且2022年1月的两次告知中也存在职能解释不一、沟通不畅问题，对此，人民法院适用《城镇燃气管理条例》等规定，依法撤销涉案《再次回复告知》，纠正不法行为，有力保护了企业的财产权益。同时，燃气公司基于前期核准已产生对行政机关的信赖利益，即便涉案项目后期因规则调整不宜推进，企业根据行政许可法第8条规定也有权获得相应的补偿或者赔偿。有关行政机关要依法尊重和保护经营主体的合法权益。

（以上内容来源于最高人民法院新闻局）