江门市人民政府关于印发进一步深化行政审批制度改革工作方案的通知 江府〔2015〕6号

 

江门市人民政府关于印发进一步深化行政

审批制度改革工作方案的通知

江府〔2015〕6号 

各市、区人民政府，市政府各部门、各直属机构，中直、省直驻江门有关单位：

为深入贯彻党的十八届三中、四中全会和市委十二届五次全会精神，认真落实市委、市政府提出的把政府提效作为重要领域和关键环节改革来突破的战略部署，特制定进一步深化行政审批制度改革工作方案。

一、工作目标

（一）主要目标：围绕“政府提效、服务提质”，从满足企业和群众的需要出发，通过减少层级，推行行政审批标准化和信息化，建立权责清单、负面清单、审批清单、监管清单管理机制，把政府该管的事管好管到位、该放的权放足放彻底，为企业、社会和群众提供更为便利、贴心、高效、公平的服务，营造创业、创新、创优的营商发展环境,加快建设有为、透明、法治、效能、廉洁和服务型政府。

（二）量化指标：到2015年底，全市行政审批事项精减45%以上。到2016年底，除涉密外的行政审批和日常管理服务事项100%的都能上网办理，上网办理率80%以上，全流程网上办结率80%以上；90%以上的行政审批和日常管理服务事项在县级以下办理，50%以上的在镇级以下办理；所有审批服务事项办理时限在已压缩50%的基础上再压缩50%以上。

（三）基本原则：

1.坚持以民为本、便民便企。牢固树立为民服务的宗旨，以提供最便利服务为目标，以抓村（社区）便民服务和园区便企服务为切入点，以群众满意与否为改革评价标准。

2.坚持简政放权、减少层级。加快市级事权下放，突出减少层级，重心下移，权责明晰,充分激发基层的积极性、主动性和创造性,提高服务效率。　

3.坚持公开透明、运作高效。以行政审批标准化、信息化为抓手，以“1+3”清单为载体，全面推行流程再造和网上“无差异”审批，规范行政权力公开透明，推进政府提速增效。

4.坚持精准推进、分步实施。增强改革的精准性，以问题为导向，标本兼治，分步实施，重点解决经济调节越位、市场监管缺位、公共服务和底线民生不到位等问题。

5.坚持创新机制、强化监管。创新审批、服务和监管机制，加快推动政府部门工作重心由事前审批向制订标准规则和“宽准入、严监管、强服务”转变。

二、工作任务

（一）减少层级，加大事权下放力度。

1.厘清市、县、镇、村几级职能事权。坚持“市场事，市场定；社会事，社会建；政府事，公平办”，对全市职能事权进行全面调查摸底，科学合理厘清市、县、镇、村几级权责利关系。市一级主要负责统筹、监管和协调，县一级和重点产业园区是经济发展的主战场，镇（街）是社会治理的主平台，村（社区）是公共服务的末梢与终端。

按照全市东部一体、西部协同的原则，根据不同区域功能布局和发展现状，出台相应的事权调整方案和体制机制改革指导意见。对东部三区一市（蓬江、江海、新会、鹤山），重点是改革对市辖区和鹤山市的管理体制，简政放权，减少层次，重心下移，应放尽放。对西部台开恩（台山、开平、恩平），重点是按照既充分发挥县级市作用，又不影响区域协同发展的原则，该统则统，进一步理顺市和县级市权责，强化三市的区域协同。市本级关键要统筹全局，立足三区四市的大江门层面定思路、作决策、抓大事、强监管、保公平，统筹好涉及跨县级区域的城乡规划、国土资源、环境保护、安全监管、交通运输、财政、国资等与发展效率有关的事权，以及教育、医疗、社保等与社会公平有关的事权，为三区四市的发展确定目标、制定标准、强化督察、承担责任、搞好服务，营造干事创业的良好环境，而不局限在小市区具体事务的审批管理上。（牵头单位：市编办、市委政研室；完成时限：2015年3月底）

2.加大事权下放力度。按照职能划分，加快市本级事权下放。坚持就近管理、方便基层，能放就放，能简就简，能减就减，对基层县（区）能承接的行政审批、经济社会管理和公共服务类事项，市级部门要采取下放、委托或分级管理的方式落实到县（区）。涉及“一区六园”产业项目发展的审批权限委托下放到园区办理，涉及其他企业和项目的审批服务事项委托下放到属地县（区）、镇（街）办理，涉及群众的社会管理和公共服务类事项委托下放到属地镇（街）、村（社区）办理，大力强化三区四市（园区）、镇（街）、村（社区）的经济发展、项目审批、社会管理和公共服务职能。（牵头单位：市编办、市行政服务中心；完成时限：2015年9月底）

3.减少审批服务管理层次。实行“一级一口受理”的“扁平化”审批服务管理模式。各种审批服务事项要“一个窗口”对外统一受理，不得市、县、镇几级分别受理审批。进一步明确审批权限，镇（街）批等同于县（区）批，县（区）批等同于江门市本级批，不能放权或基层没有相应机构的部门，服务窗口要前移到一线。企业和群众在基层无法办结、确需上级政府审批的事项，由县、镇、村级统一受理，做到“一口受理、一口出证”。（牵头单位：市行政服务中心、市编办；完成时限：2015年9月底）

4.建立全市统一、纵向到底的四级政务服务体系。加快政府服务从集中式办理到分布式办理的转变。加强市行政服务中心对三区四市行政服务中心的统筹协调和业务指导，设立蓬江、江海两区行政服务中心，将涉及两区的行政审批和日常管理服务事项交由两区直接办理。加强三区四市行政服务中心建设，充分发挥基层就近管理、便民服务的作用，依托现有的镇（街）、村（社区）公共服务中心，强化其行政审批、社会管理和公共服务职能，形成市、县、镇、村四级“一站式”行政服务中心和网上办事体系，打造15分钟行政服务圈。（牵头单位：市行政服务中心、市编办；完成时限：2015年12月底）

5.加大政府向社会放权力度。积极推动部分政府职能由内至外向社会组织转移。培育发展壮大社会组织，提升社会组织承接政府转移职能的能力，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。继续推进行业协会商会与行政机关脱钩。建立社会组织监管体制机制，推动社会组织规范、公开、高效服务。（牵头单位：市民政局、市编办；完成时限：2015年12月底）

深化事业单位改革，完成经营服务类和部分公益三类事业单位向社会组织或企业转型。除特殊需要外，今后原则上不再设立新的事业单位。（牵头单位：市编办；完成时限：2015年12月底）

（二）实施“1+3”清单管理，加快行政审批标准化建设。

1.编制实施政府部门权责清单。开展新一批的行政审批事项改革，重点清理非行政许可审批事项和行政审批前置条件。实行最严格的目录管理制度，出台行政审批事项保留目录，并实行动态管理，没有纳入目录的事项一律不得实施。

实行“行政职权进清单，清单之外无职权”，结合事权下放和行政审批事项改革，开展清理行政职权、编制权责清单工作。对市、县两级政府部门所有行政审批、行政处罚、行政检查、行政确认等11类行政职权进行全面梳理、审核，在最大限度简政放权的基础上，理清政府之间、政府与市场和社会的边界。（牵头单位：市编办、市法制局；完成时限： 2015年7月底）

2.编制实施投资准入负面清单。按照“法无禁止即可为”的原则，根据东部一体、西部协同的两大板块不同发展和功能定位，开展市、县两级联动的投资准入负面清单编制工作，分别以清单形式列明本地区范围内禁止和限制投资的领域、产业及经济活动，进一步放开市场限制，降低准入门槛。（牵头单位：市发展改革局；完成时限：2015年7月底前）

3.编制实施投资准入审批清单。对需要经过审批获得授权才可准入的投资经营活动，按照“法无授权不可为”的原则，对应其领域、行业、产业，尽快编制实施市、县两级投资准入审批清单。纳入审批清单管理的项目，投资主体应依法定条件和程序申请准入，获得授权后方可开展投资经营。（牵头单位：市编办、市发展改革局；完成时限：2015年7月底）

推行企业投资和建设项目并联审批，将项目审批归并为立项、用地、规划、施工、验收等五大环节，分别由发展改革、国土资源、城乡规划和住房城乡建设等部门牵头，推进联合审图、联合踏勘、联合验收、多证联办。推进重点项目审批代办服务，实行市、县（园区）、镇三级代办联动，加快重大项目落地。大胆创新管理方式，在东部三区一市开展投资项目前置审批改革试点，将用地预审、建设项目规划条件、环境保护评价、水土保持方案、交通影响评价、矿产压覆、文物保护等前置审批调整为在土地出让前的常规管理事项统一办理。（牵头单位：市行政服务中心、市发展改革局；完成时限：2015年6月底）

4.编制实施市场监管清单。按照“法定职责必须为”和“谁负责审批、谁负责监管”与行业综合监管相结合的原则，制定实施市场监管清单，明确事前、事中、事后全链条监管的监管主体、内容、标准、范围和措施，做到禁限清晰、准许标准、监管有力。（牵头单位：市编办、市工商局；完成时限：2015年7月底）

5.实行审批要件标准化。对每一行政审批事项，逐项明晰列出编号、名称、类型、设定依据、法律效力、法律文书及有效期、审批内容、数量限制、适用的申请主体、实施主体名称、备注等。清晰说明获取证照批文必须具备的条件、需申请者提交的申报表格及证明材料清单、收费标准及其依据、缴费方式。

6.实行审批裁量准则标准化。坚持“细化裁量标准、实现量权限权”，弱化和透明审批自由裁量权。对每一事项明确其审查自由裁量细化标准，把准入资格条件格式化、标准化，把审批要求、前置条件列举清楚，对符合申报条件的事项“逢报必批”和“无差别审批”，申请人只要按照审批标准的要件和程序要求办理，就一定能通过审批。坚持“否定必有依据”原则，对不予受理和否批的申请事项应提供量化标准依据和同类事例对比说明。

7.实行审批流程标准化。建立以企业和公众为中心的标准化审批流程，推动以部门为中心的审批流程向以企业和公众为中心的流程转变。将每一审批事项的要件、流程、自由裁量标准简化制作成一个行政审批标准化总表，实行一事项一总表管理。对每一事项都制定一个审批流程内部运行控制图，一般包括申请和受理、承办、审核、批准、办结五个环节。各部门要充分授权，压缩不必要的内部流转环节。简单事项原则上由科员（或办事员）办理，当天办结，情况复杂的报分管领导，控制在2天以内办结；一般事项不涉及现场核查等特殊程序的，均要求在5个工作日内办结，涉及特殊程序的，在法定时限已压缩50%的基础上再压缩50%。

8.实行审批办事指南和办事制度标准化。按照统一规范和便于监督原则，编制审批服务办事指南。统一办事指南设计规定和印制样式，规范办事指南公开发布方式，通过市、县、镇、村四级行政服务中心和网站等向社会公告行政审批事项办事指南、实施主体、审批总表、咨询评议、查询公示、网上申报等，并依法公开受理、审查、决定的有关情况。统一窗口标识，各级行政服务中心和各部门要按照统一规格、统一样式、统一标识，在前台窗口制作单位名称、受理事项、法定办结时限、承诺办结时限、咨询电话等办事引导。

建立首问责任制、一次告知制、持证上岗制、岗位责任制、办事公开制、服务承诺制、受理单制、否定报备制、同岗替代制、过错责任制、联办责任制等，规范行政服务工作人员的行为。

（牵头单位：市行政服务中心、市编办；完成时限：2015年12月底）

（三）统筹数据，深入推进行政审批信息化。

1.探索建立全市统一的政民互动大平台。加强数据统筹和信息化建设的顶层设计，制定全市统一的政民互动大平台建设方案，以大数据、大平台、大服务推动智慧江门建设。

建立和完善信息资源库，推动全市统一的数据中心规划建设。运用大数据技术，建立数据后台统一处理机制，将分散在全市各级各部门的数据通过梳理、采集、提质和入库，逐步建成全市统一的法人库、人口库、地理空间和自然资源库、行政审批和政务服务库、产业经济库、社会保险库、统计库等，并通过数据的交换、共享和分析、应用，为政府社会管理、公共服务提供科学决策参考，同时为市民、为企业提供全方位服务。

加强电子政务数据统筹，推动全市统一的电子政务大平台规划建设。立足大数据的应用，整合12345政府热线、办公自动化、网上办事大厅、部门业务审批办理、电子监察、商事管理、市场监管、联合征信、协税系统、地理信息、档案信息等政府管理平台和业务系统，实现互联互通共享，综合运行维护管理，统一指挥调度和跟踪监督，建设网络行政、网络问政、网络监督“三网融合”的电子政务大平台，形成“一张网、一块屏、一点通”的集约化、规范化、高效化政务管理体系。

推动全市统一的公众大服务体系规划建设。全力构建以四级行政服务网点、部门服务窗口为主的网点化服务体系，创新以各级政府和部门门户网站、各级网上办事大厅、自助终端、移动网上终端、政务微信微博为主的网络化服务方式，打通以基层社会综合治理为主的网格化服务渠道，形成具有江门特色的全方位、常态化、便民化的公众大服务体系。

（牵头单位：市府办公室、市经济和信息化局、市行政服务中心、市编办；完成时限：2015年6月底制定规划建设方案，2015年12月底完成一期建设，2016年12月底完成二期建设）

2.建立全市统一的网上行政审批服务一体化平台。细化网络行政平台建设，加快研发全市统一、横向到边、纵向到底的网上行政审批服务一体化平台，在此平台下逐步新建全市通用审批子系统、审批事项管理子系统、“1+3”清单管理子系统、运行管理子系统，并实现与网上办事大厅、电子监察系统、各单位现有的业务系统的无缝对接、信息共享和数据交换。今后各级、各单位不再单独建设网上行政审批服务平台和数据库。（牵头单位：市行政服务中心、市府办公室、市经济和信息化局、市编办；完成时限：2016年6月底）

3.大力推行网上办事。依托大数据、大平台和大服务体系，大力推广网上办事，逐步实现所有审批服务事项上网办理，实行网上审批，限时办结，四级联动，电子监督。大力强化市、县、镇、村四级网上办事大厅（站点）建设，进一步简化网上办事流程和要件，逐步实现公民和企业只需提供一次身份信息和相同要件即可办理相关审批服务业务，让群众真正能在网上办成事、办好事，切实提高网上全流程办结率。建立移动网上办事终端，通过移动终端实现行政审批和服务事项的全流程办理。完善政务微博（微信）服务群众功能，利用新媒体服务办事群众。到2015年12月底，全流程网上办结率达80%以上。（牵头单位：市行政服务中心、市经济和信息化局、市编办；完成时限：2015年12月底）

4.开发审批服务网上办理一体化自助终端。整合现有的社保、医保、税务、出入境、交警、交通、电力、通信等分散独立的办事终端，扩充容量，完善功能，2015年6月底前开发出全市统一、四级联动、一机办理的网上自助终端，实现群众办事身份认证、审批服务事项查询、申报材料电子化、申办或预约办理、缴费等一机自助功能，真正做到便民利民，打通便民服务“最后一公里”。（牵头单位：市行政服务中心、市经济和信息化局；完成时限：2015年12月底，完成首期工程建设，将一体化自助服务终端机布设到镇（街）行政服务中心；2016年12月底，将一体化自助服务终端机布设到村（社区）行政服务中心以及公共场所。）

5.实行行政审批标准化与信息化的相互融合促进。推进行政审批标准化与信息化的全面融合，通过全市网上行政审批服务平台，把标准化的行政审批办事指南、业务手册转变为网上办事大厅的信息化模块，将标准化的审批要件、审批流程等固化到信息化程序中，实行网上申报、受理和审批办理，实现审批全程电子化运作与监督，整个审批过程中只需人机对话，行政相对人与审批人不用见面就完成审批，真正将“权力关在网络的笼子里”。（牵头单位：市行政服务中心、市编办、市经济和信息化局；完成时限：2015年12月底） 

6.推行电子证照、“四证照合一” 和工商登记注册“同城通办”改革。巩固扩大商事登记制度改革成效。扩展商事登记信息管理和公示平台功能，实现与全市网上行政审批服务平台、网上办事大厅和全市数据中心的无缝对接。探索以电子营业执照为支撑的网上申请、网上受理、网上审核、网上发照和网上公示服务，进一步探索“四证照合一”改革，试行工商登记注册“同城通办”管理模式。（牵头单位：市工商局、市编办、市经济和信息化局、市行政服务中心；完成时限：2015年12月底）　

（四）加强监管，建立健全审批监督机制。

1.建立健全行政审批事项后续监管机制。认真落实监管清单，按照“谁负责审批、谁负责监管”与行业监管有机结合的要求，进一步细化后续监管具体要求，落实后续监管措施，进一步明确各审批职能部门的监管职责和行业主管部门的牵头责任，建立行业综合监管、专业部门执法监管、政务信息公开、社会各方监督相结合的全方位协同监管体系和机制。（牵头单位：市编办；完成时限：2015年12月底）

加强财政专项资金、行政事业性收费和服务性收费项目的审批监督管理，编制公布全市行政事业性收费和涉企收费目录。行政机关和事业单位不得将参加培训、加入协会、接受检测或缴纳费用等作为审批前置条件，不得指定专门机构负责服务性收费项目。（牵头单位：市发展改革局、市财政局；完成时限：2015年6月底）

2.加强对行政审批行为的监督。加快建立健全决策、执行、监督既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。完善相关制度，保障行政审批利益相关方的知情权、陈述权、申辩权、监督权。严格落实首问负责制、限时办结制、责任追究制、社会评议制等制度。完善行政审批投诉受理、调查、处理办法，对审批机关超越职权审批或者不按规定实施审批的，对推诿扯皮、服务态度差、办事效率低的，对不依法履行监督职责或者监督不力造成严重后果的，按有关规定追究审批部门负责人和审批责任人的行政及法律责任。（牵头单位：市行政服务中心、市编办、市监察局；完成时限：2015年12月底）

大力推行行政审批公开透明运行，主动接受社会监督。除依法应当保密的内容外，及时向社会公开行政审批项目的审批过程、结果等信息。认真落实政府部门层级监督职能，强化监察、法制、审计机关监督职责。发挥人大、政协民主监督职能，鼓励新闻媒体、社会组织和公众开展外部监督。（牵头单位：市府办公室、市监察局、市法制局、市审计局、市行政服务中心；完成时限：2015年12月底）

加强行政审批电子监察，构建纵向覆盖市、县、镇、村四级行政服务体系，横向覆盖各审批职能部门的全程立体式电子监察系统，对各部门业务系统中的有效数据和视频图像进行实时监督、动态监控和全程监管。加快推进行政审批电子监察与12345政府热线、行政处罚、重大项目、公共资源交易等电子监察的一体化运作，建设政务综合电子监察平台，对网络行政、网络问政开展全程效能监察和绩效评价。（牵头单位：市监察局、市行政服务中心、市经济和信息化局；完成时限：2015年12月底）

建设市民网络监督综合平台，对行政审批、政府服务、重大决策、部门履责、社会评议、政民互动等进行全方位、全流程、网络化的社会监督。（牵头单位：市行政服务中心、市监察局、市经济和信息化局；完成时限：2015年12月底）

3.建立健全行政审批考核评价体系。全面推进行政审批考评工作，建立市、县、镇、村四级行政服务评价体系。科学制定考评指标，从执行政策、信息公开、规范运行、改革创新等方面，细化量化考评指标，建立共性指标与个性指标相结合、过程指标与结果指标相结合的指标体系。完善创新考评方法，扩大公众评价范围，健全“第三方”评估机制，提高考评质量。注重运用考评结果，将行政审批考评纳入各级政府目标管理、机关作风建设、领导班子和领导干部年度工作考核等的重要内容。（牵头单位：市编办、市直机关工委、市行政服务中心；完成时限：2015年12月底）

三、保障措施

（一）优化政府组织架构，配套推进相关机构重组。适应新形势、新常态和市县职能事权调整的实际情况，按照东部一体、西部协同的不同功能定位和体制设计，进一步优化市本级和东西板块县、镇级政府组织架构，整合重组相关部门单位。

探索设立全市数据统筹机构，专门负责全市大数据、大平台、大服务等各类信息化项目的统筹整合、规划建设和监督管理。

推进市行政服务、政务、应急指挥和公共资源交易中心的整合重组。弱化市行政服务中心的行政审批实体大厅职能，推动其转型升级，设立政务中心，建立集行政服务、应急指挥、政务公开、数据应用、行政投诉、咨询求助、效能监察、问政监督等为一体的政民互动综合大厅。整合资源，建设城市综合应急指挥平台，实现行政服务、政务、应急指挥“三中心合一”。完善全市统一的公共资源交易监管机制，将全市政府采购、产权交易、土地拍卖、建设项目招投标、集体资产资源交易等全部纳入全市统一的公共资源交易平台集中交易和监管。

进一步健全投融资管理机构，探索在公安部门成立专门的食药环保执法机构。

（牵头单位：市有关单位、市编办；完成时限：2015年12月底）

（二）进一步明确镇（街）职能定位。综合考虑各镇（街）经济发展和社会管理需要，按照镇（街）规模，继续深化镇（街）行政管理体制改革。一般和较大镇（街）着重加强社会管理职能，特大镇（街）在履行社会管理职能的同时，要注重服务经济发展，增强统筹经济社会发展的能力。同时，按照省的部署，赋予镇（街）部分行政执法职责。（牵头单位：市编办、市民政局、市法制局、市发展改革局，各市、区政府；完成时限：2015年12月底）

（三）实现事权与人权、财权相一致。按照调整改革后的部门设置和职能事权划分，科学核定划转相关人员、编制和财政供给基数，做到编随事转、人随事走、财随事划，实现市、县、镇几级权责利相统一，事权与人权、财权相一致。（牵头单位：市编办、市财政局；完成时限：2015年12月底）

四、工作步骤

（一）方案制定阶段（2014年12月-2015年2月）。由市编办制定《江门市人民政府进一步深化行政审批制度改革工作方案》报市政府审定；各牵头责任单位按照分工，对各自承担的各项具体改革工作任务进行深入的研究和论证，制定详细具体和可操作性强的配套措施和实施方案，做好实施的各项配套准备。

（二）组织实施阶段（2015年3月-2015年12月）。在全市组织实施工作方案和各项配套的实施方案，强化各项改革工作的落实，加强各改革工作的统筹协调和全面推进。

（三）完善提高阶段（2015年12月以后）。对各项具体改革工作任务推进情况进行督查评估，总结经验，查找问题和差距，对进展缓慢的改革工作任务加大推进力度，建立健全各项改革长效制度和工作机制，确保取得实效。

五、工作要求

（一）加强组织领导，实行行政首长责任制。成立市、县两级政府深化行政审批制度改革领导小组，负责行政审批制度改革工作的组织领导、统筹协调、具体方案把关和督促落实。领导小组办公室设在市、县两级编办，承担领导小组日常工作。各级政府要把深化行政审批制度改革作为重要工作来突破，主要领导要负总责，亲自抓，推动改革落实。

（二）加强协调配合，狠抓改革工作落实。各级、各部门要从改革大局出发，充分发挥职能作用，按照职责分工密切配合、齐抓共管，形成合力，确保全市深化行政审批制度改革工作上下衔接、整体推进。编办、监察、法制、行政服务中心等部门要充分发挥职能作用，为深化改革提供保障。

（三）加强监督检查，限时完成改革任务。市、县两级政府及其部门对各项改革工作任务,要建立推进台账，将任务逐一分解细化成若干个项目,明确项目负责人,组建工作团队,制定时间任务表, 明确时间节点,逐项倒逼落实。各部门推进改革的情况,每月向本级政府报告一次；各市、区推进改革的情况,每月向市政府报告一次。加强对深化行政审批制度改革工作的监督检查，政府督查部门要开展专项督查,监察部门要加强监察力度,对工作推进不力的地方、部门及其负责人进行问责。坚决防止搞形式、走过场，决不允许上有政策、下有对策，确保按期完成改革任务。 

江门市人民政府

2015年3月9日