行政复议决定书
江府行复〔2020〕45号
申请人:周某等江门市蓬江区某路住宅楼12名业主。
委托代理人:刘永安,系广东五邑律师事务所律师。
被申请人:江门市自然资源局。
地址:江门市蓬江区建业街33号。
法定代表人:刘建新,局长。
委托代理人:谢少波、林达荣,均系广东东方大卫律师事务所律师。
第三人:刘某等江门市蓬江区某路住宅楼业主。
申请人周某等江门市蓬江区某路住宅楼12名业主不服被申请人于2020年9月16日作出的蓬江建字第2020-XXXX号《建设工程规划许可证》,向本府申请行政复议,本府予以立案受理,并通知了第三人参加行政复议,现已审查终结。
申请人请求:
撤销被申请人作出的蓬江建字第2020-XXXX号《建设工程规划许可证》。
申请人称:
一、申请人反对某路12号-2在楼的南面加装电梯的事实经过。
1、2020年7月14日江门市蓬江区自然资源局在申请人住所某路12号之二楼梯门张贴《某路12-2电梯加装工程方案批前公示》。
2、2020年7月20申请人联名向江门市蓬江区自然资源局提交《关于反对某路12-2在楼的南面加装电梯的意见书》。
3、2020年8月21日,申请人收到蓬江区自然资源局落款时间为2020年8月11日《江门市蓬江区自然资源局关于反对某路12号-2在楼的南面加装电梯的意见书的复函》(蓬江自然资函[2020]XXXX号),但该复函却是2020年8月20日才寄出。
4、2020年11月4日下午施工单位在施工现场张贴《工程项目信息》,内含落款时间为2020年9月16日《建设工程规划许可证》。
5、2020年11月5日下午申请人收到江门市蓬江区自然资源局寄的落款时间为2020年9月16日,江门市自然资源局《关于江门市蓬江区某路12号-2加装电梯公示反馈意见的复函》(江自然资(蓬江)函[2020]XXX号)。
6、2020年11月6日下午施工单位在施工现场张贴施工平面图。
7、2020年11月9日上午申请人通过邮政快递分别寄联名《举报信》给蓬江区纪监委、蓬江区某街道,举报某社区与某路12号-2业主串通,由某路12号-2业主向资源局提交造假的书面协调意见。
8、2020年11月9日上午及下午,申请人分别向江门市自然资源局、蓬江区自然资源局提交二份申请人联名《举报信》,一份举报某社区与某路12号-2业主串通,由某路12号-2业主向资源局提交造假的书面协调意见;另一份是举报施工单位违法施工。
二、被申请人作出行政许可程序违法。
1、未经所在街道办(社区居委会)协调解决,作出的行政许可损害申请人的利益,且属程序违法。
根据《江门市既有住宅增设电梯指导意见》,有利害关系人在公示期间提出反对意见,由实施主体与利害关系人协商或申请所在街道办(社区居委会)协调解决,并将协调结果书面提交城乡规划主管部门。但从批前公示之日起至现在,街道办及社区居委会从未召集双方协调解决。而被申请人在缺少街道办(社区居委会)协调解决环节下,就直接核发建设工程规划许可证,显属程序违法。
2、行政许可的公开公示程序违法。
首先,被申请人出台了《关于印发城乡规划实施公开公示办法》(江自然资[2019]27号)的规范性文件,并于2019年2月6日起施行。
其次,根据该办法第五条的规定,被申请人作出规划许可应予以公示,规划变更事项信息也需公示并征求利害关系人的意见,但被申请人却没有依照规定进行。
再次,根据该办法第十一条的规定,被申请人应于作出许可决定之日(2020年9月16日)起,10日内将决定内容予以批后公告,但被申请人没有对此按时进行公示。
从次,根据该办法第十二条的规定,批后公告应在被申请人的网站、建设项目施工现场进行发布,但被申请人也没有在其网站进行发布。
最后,根据该办法第十三条第二款的规定,涉及规划变更的,批后公告内容应在批准规划变更之日起10内更新。但被申请人同意变更后的“江门市蓬江区某路12号-2加装电梯工程总平面图”,并没有进行公示。
三、农林社区向被申请人提交的协调意见是造假的(申请人已联名向政府有关部门举报农林社区造假协调意见),被申请人故意剥夺申请人对这份造假《协调意见》的陈述权、申辩权。
2020年11月5日申请人收到被申请人的江自然资(蓬江)函[2020]XXX号的《复函》(落款时间2020年9月16日),时间相隔49天。申请人收到《复函》后才知道某路12-2业主已向被申请人提交了所在社区出具的书面协调意见。被申请人迟迟不寄复函给申请人,目的就是不提前告知某路12-2业主已向被申请人提交了所在社区出具的书面协调意见,剥夺申请人对这份假的《协调意见》的陈述权、申辩权,违反了《行政许可法》第七条、第四十七条之规定。申请人声明其所在的社区从未找过申请人进行协调。
四、被申请人明知审核方案与批前公示方案不相符,却依然通过与批前公示方案不一致的审核方案,是否存在滥用职权、玩忽职守不得而知。
1、批前公示方案于2020年7月14日进行公示,批前公示方案需要拆除拟加装梯井南侧的花圃。但被申请人违反法定程序,擅自审批变更批前公示方案,并同意2020年6月2日制作的设计方案,且两者完全不相符。
2、被申请人在2020年9月16日的变更后审批方案注明:加装电梯后通道宽度目前可满足交通通行,花圃视乎实际情况再拆除。这与批前公示方案、江门市蓬江区自然资源局《关于反对某路12号-2在楼的南面加装电梯的意见书的复函》、江门市自然资源局《关于蓬江区某路12号-2加装电梯公示反馈意见的复函》完全不符,上述三份文件都清楚表述,某路12号-2的电梯加装方案,需拆除拟加装梯井南侧的花圃,拆除后通道可满足交通通行需求。根本没有“加装电梯后通道宽度目前可满足交通通行,花圃视乎实际情况再拆除”的表述。
五、现时审批规划方案本身就不具备确定性。
现时审批规划方案表述“加装电梯后通道宽度目前可满足交通通行,花圃视乎实际情况再拆除”这一不确定性,不能作为行政许可的依据。如“目前”可满足交通通行,花圃“视乎实际情况”再拆除,充斥着不确定性的字眼,若以此作出的行政许可,届时发生变化,导致行政行为的公信力、确定力严重受损,损害了行政机关的权威性。
六、涉案电梯井南边与花圃之间距离只有3.1米,不符合国家强制规范消防通道宽度不少于4米的标准。若按照被申请人的批后方案进行施工,加装电梯完工后将造成邻近居民的安全隐患,严重危害到人民群众的生命和财产安全。
综上,被申请人作出的蓬江建字第2020-XXXX号《建设工程规划许可证》的行政许可,明显存在乱审批、乱行政,明显存在违反法定程序,损害了申请人的合法权益。请贵机关依法查明事实,并撤销该行政许可。
被申请人答复称:
一、涉案《建设工程规划许可证》(蓬江建字第2020-XXXX号)的行政相对人是蓬江区某路12号-2的业主,而本案周某等十二名被答复人为某路14号-2的业主,显然本案行政行为与被答复人没有行政法上的利害关系,故周某等十二名被答复人申请复议不符合法律规定,应依法驳回其申请。
周某等十二名被答复人为蓬江区某路14号-2的业主,而涉案《建设工程规划许可证》的建设项目为江门市蓬江区某路12号-2的电梯加装工程,建设单位为江门市蓬江区某路12号-2业主。显然,周某等十二名被答复人并非该涉案《建设工程规划许可证》的行政相对人,与该行政许可行为不存在行政法上的利害关系。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条:“行政复议申请符合下列规定的,应当予以受理:(一)有明确的申请人和符合规定的被申请人;(二)申请人与具体行政行为有利害关系;(三)有具体的行政复议请求和理由;(四)在法定申请期限内提出;(五)属于行政复议法规定的行政复议范围;(六)属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围;(七)其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请,人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。”的规定,周志雄等十二名被答复人的申请明显不符合法律规定,应依法驳回其申请。
二、答复人委托蓬江区自然资源局作出的批准蓬江区某路12号-2加装电梯的行政许可行为合法有据。
根据《中华人民共和国物权法》第七十六条规定:“下列事项由业主共同决定:……;(六)改建、重建建筑物及其附属设施;(七)有关共有和共同管理权利的其他重大事项。……决定前款第五项和第六项规定的事项,应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。决定前款其他事项,应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。”和《江门市既有住宅增设电梯指导意见》(江建【2017】263号)中“三、实施条件”中的第三项规定:“增设电梯应当经该电梯号(幢)房屋专有部分占该梯号(幢)总建筑物面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。增设电梯拟占用业主专有部分的,还应当征得该专有部分的业主同意。”答复人认为:本案中,蓬江区某路12号-2共有12户业主,12户业主均同意加装电梯,其房屋专有面积占该梯号(幢)建筑面积三分之二以上,符合上述“两个三分之二”的许可条件。且电梯加装方案满足相关技术标准规范,符合《物权法》《江门市既有住宅增设电梯指导意见》的相关规定。
三、答复人委托蓬江区自然资源局作出的涉案《中华人民共和国建设工程规划许可证》(蓬江建字第2020-XXXX号)程序正当,依据充分,合法有效。
1、为适应社会经济发展,完善既有住宅的使用功能,方便居民生活,国家、省先后出台了相关政策文件支持既有住宅安装电梯,江门市积极响应并于2017年6月28日出台了《关于印发江门市既有住宅增设电梯指导意见的通知》(江建[2017]263号)。根据上述指导意见第六条第三款:“实施主体向城乡规划部门申请办理建设工程规划许可手续(不需办理规划选址、建设用地规划许可证),城乡规划主管部门应当依据相关技术标准与规范以及本意见的规定对增设电梯申请进行审查。”“对审查合格的……公示期十天。”“公示内容包括……增设电梯设计方案。”“批前公示结束后……并将协调结果书面提交城乡规划主管部门作为审批的参考依据。”的规定,答复人颁发涉案《建设工程规划许可证》前已按照上述规定履行审查、公示等程序。
2、依据上述指导意见的附件《江门市既有住宅增设电梯办事指南》第一条:“所需资料:1、申请函;2、申请表;3、授权委托书;4、业主代表(代理人)身份证明复印件;5、加建电梯同意书;6、不动产登记证或土地证和房产证复印件;7、报建图纸一式三份;8、绘制在1:500现状地形图上的总平面图一式两份;9、电子磁盘报批文件,CAD文件;10、现状彩色照片。”的规定,答复人对涉案申请《建设工程规划许可证》的材料进行了全面审查。经审查,申请资料充足,手续齐备,符合上述规定,故答复人颁发涉案《建设工程规划许可证》的行政行为程序正当,符合法律规定。
综上,答复人委托蓬江区自然资源局作出的《中华人民共和国建设工程规划许可证》(蓬江建字第2020-XXXX号),证据充分,程序正当、适用法律正确,请复议机关依法驳回周某等十二名被答复人的复议请求。
本府查明:
一、涉案增设电梯住宅楼位于江门市蓬江区某路12号-2,楼高8层,该住宅楼土地用途为商住综合用地,其中首、二层为夹层商铺,三至八层为居民住宅且为一梯两户布局,涉及住宅增设电梯的总户数12户。申请人分别是江门市蓬江区某路14号-2住宅楼业主。第三人刘某等江门市蓬江区某路12号-2住宅楼业主是蓬江建字第2020-XXXX号《建设工程规划许可证》核定的建设单位(个人)。
二、2020年6月5日,第三人刘某等江门市蓬江区某路12号-2住宅楼业主委托胡某向被申请人申请涉案住宅楼增设电梯工程的建筑设计方案审查,同时提交了申请函、业主代理人身份证、授权委托书、建设工程规划业务申请表、加建电梯业主意向同意书、房地产权证复印件等资料。
三、2020年7月3日,江门市蓬江区自然资源局制作的蓬江自然资函〔2020〕XXXX号《规划公示书》,明确涉案位于江门市蓬江区某路12号-2住宅全体业主均书面同意增设电梯,凡与以上申请项目之间有重大利益关系的,可在公示之日起十日内提出书面申述。
四、2020年7月20日,位于江门市蓬江区某路14号-2部分业主向江门市蓬江区自然资源局提出《关于反对某路12号-2在楼的南面加装电梯的意见书》,明确涉案住宅楼增设电梯工程附近部分业主存在异议并就批前公示书面反馈意见。
五、2020年8月5日,江门市蓬江区自然资源局分别向江门市蓬江区某路12号-2同意增设电梯的住宅楼业主以及江门市蓬江区某街道办事处、某街道某社区出具蓬江自然资函〔2020〕XXXX号《江门市蓬江区自然资源局关于江门市蓬江区某路12号之二加装电梯的复函》、蓬江自然资函〔2020〕XXXX号《江门市蓬江区自然资源局关于咨询江门市蓬江区某路12号之二加装电梯协调结果的函》,且通过挂号邮寄方式送达第三人委托代理人胡某签收相关函件,江门市蓬江区某街道办事处也于2020年8月6日签收相关函件并进行交办处理,明确涉案某路12号之二住宅楼加装电梯方案在公示期间收到较多反对意见,特别提及拟加装电梯应对涉案住宅楼首层位置开设了门口的商铺业主征询意见,并要求申请方与利害关系人申请所在街道办(社区居委会)协调解决,并将协调结果书面反馈。
六、2020年8月11日,江门市蓬江区自然资源局向某路14号之二的住宅楼业主制作蓬江自然资函〔2020〕XXXX号《江门市蓬江区自然资源局关于关于反对某路12号在楼的南面加装电梯的意见书的复函》,明确要求其与利害关系人申请所在街道办(社区居委会)协调解决,并将协调结果书面反馈。
七、2020年8月19、25日,江门市蓬江区某街道某社区居民委员会向江门市蓬江区自然资源局出具《协调意见书》《某路12号-2加装电梯意见征集补充材料》《某路12号-2加装电梯查询及咨询函》,明确对于非小区管理的住宅,申请加装电梯,只要符合申报条件,符合规范要求,都由本梯口业主自己提出,社区愿意提供协调及一定的协助,后来经过设计院代表现场放线测量,包括涉案增设电梯的某路12号-2、某路14号-2以及邻近的4个梯口均有条件加装电梯,同时反馈包括某路12号-2首层商铺业主甄某、拟加装电梯正对涉案住宅楼首层位置开设了门口的商铺业主等相关利害关系人均明确表示不反对涉案某路12号之二住宅楼加装电梯。
八、2020年8月28日,第三人另行委托王某第二次向被申请人申请涉案住宅楼增设电梯工程的建筑设计方案审查,同时提交了申请函、授权委托书、建设工程规划业务申请表、加建电梯业主意向同意书、电梯加装设计图纸等资料。经被申请人审核,江门市蓬江区某路12号-2住宅楼居民总户数为12户,其中同意增设电梯的有12户,赞成户比例为100%;总建筑面积赞成比例为100%,两项数据均超过三分之二的比例。
九、2020年9月16日,江门市自然资源局向某路14号-2住宅楼业主制作江自然资(蓬江)函〔2020〕XXX号《关于江门市蓬江区某路12号-2加装电梯公示反馈意见的复函》,并通过挂号邮寄进行送达,明确某路12号-2业主方已反馈所在社区出具的书面协调意见,拟加装电梯井距离某路14号-2(南侧住宅楼)约10.8米不影响其正常加装电梯的条件,某路12号-2电梯加装方案满足相关技术标准规范等,同意某路12号-2住宅楼电梯加装方案。
十、2020年9月16日,江门市自然资源局颁发蓬江建字第2020-XXXX号《建设工程规划许可证》载明:建设单位(个人)为江门市蓬江区某路12号-2全体业主,建设项目名称为江门市蓬江区某路12号-2(旧楼加装工程),建设位置为江门市蓬江区某路12号-2,建设规模为陆拾叁(63)平方米。《审批签领表》显示涉案加装电梯的江门市蓬江区某路12号-2业主的委托代理人王某实际签领上述许可证,《批后公示网站截图》显示“涉案蓬江建字第2020-XXXX号《建设工程规划许可证》已通过江门市自然资源局规划政务平台进行了批后公示”
申请人不服蓬江建字第2020-XXXX号《建设工程规划许可证》,向本府申请行政复议。由于本案涉及我市对既有住宅增设电梯的广大居民的切身利益,本府于2021年1月15日组织公开开庭审理本案,案件当事人及其委托代理人参与庭审,第三人及其业主代表也实际参与全程庭审旁听。
本府认为:
一、被申请人具有颁发涉案《建设工程规划许可证》的法定职责。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定:“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的,建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”被申请人作为本市城乡规划主管部门,负有向在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的建设单位或者个人办理建设工程规划许可证的法定职责。
二、被申请人颁发涉案《建设工程规划许可证》符合相关事实和法律规定。根据《中华人民共和国物权法》第七十六条规定:“下列事项由业主共同决定:……(五)筹集和使用建筑物及其附属设施的维修资金;(六)改建、重建建筑物及其附属设施;……决定前款第五项和第六项规定的事项,应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。……”《江门市既有住宅增设电梯指导意见》(江建【2017】263号)“三、实施条件”中的第二项规定:“增设电梯应当满足有关城市规划、建筑、结构和消防等规范、标准的要求。”第三项规定:“增设电梯应当经该电梯号(幢)房屋专有部分占该梯号(幢)总建筑物面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。增设电梯拟占用业主专有部分的,还应当征得该专有部分的业主同意。”和“六、组织实施”中第三项规定:“办理规划审批手续。实施主体向城乡规划部门申请办理建设工程规划许可手续(不需办理规划选址、建设用地规划许可证),城乡规划主管部门应当依据相关技术标准与规范以及本意见的规定对增设电梯申请进行审查。”以及附件《江门市既有住宅增设电梯办事指南》“一、规划许可申请”规定:“受理部门:城乡规划主管部门;所需资料:1.申请函(说明申请办理事项的基本情况、办理原因、基本要求和其他需要特别说明的事项;以业主为主体申请的,需有参与申请的业主签名;以单位为主体申请的,需盖申请单位公章);2.申请表(以业主为主体申请的,立案申请表需有业主代表签名;以单位为主体申请的,需盖申请单位公章);3.授权委托书(明确代理权限,众业主签名委托其中一至三名业主代表前来办理,需经专有部分占建筑物总面积2/3以上且占总人数2/3以上的业主办理委托手续);4.业主代表(代理人)身份证明复印件(有委托代理时应当提供本项,并提供原件进行核对);5.加建电梯同意书(专有部分占拟加建电梯建筑物总面积三分之二以上且占总人数三分之二以上业主同意的公证书,如加建电梯位于住宅小区内的,还须提供小区业委会同意意见书);6.不动产登记证或土地证和房产证复印件(同意增设电梯业主的完整权属证明文件,包含附图、附件,如有共有权属人应一并提供);7.报建图纸一式三份(设计单位盖章,图纸户型与房产证户型要一致,图纸须清晰区分建筑物原有部分和扩建部分);8.绘制在1:500现状地形图上的总平面图一式两份(设计单位盖章,图纸须清晰区分建筑物原有部分和扩建部分);9.电子磁盘报批文件,CAD文件;10.现状彩色照片,显示或标有拍照日期的多角度现场照片(彩色)。”本案中,第三人在申请办理涉案《建设工程规划许可证》的过程中,已取得涉案住宅楼业主12户全部有效书面同意意见,有效同意户数比例为100%,涉案住宅楼有效同意面积比例为100%,符合经专有部分占建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主同意的规定,并按《江门市既有住宅增设电梯指导意见》及其附件《江门市既有住宅增设电梯办事指南》的规定向被申请人提交了相关资料,其提交的申请资料符合《江门市既有住宅增设电梯指导意见》及其附件《江门市既有住宅增设电梯办事指南》规定的许可条件,被申请人经现场踏勘并审查后作出行政许可,颁发涉案《建设工程规划许可证》,实体上并无不当。
三、被申请人颁发涉案《建设工程规划许可证》程序合法。根据《江门市既有住宅增设电梯指导意见》“六、组织实施”规定:“(一)方案设计。(二)征求意见。(三)办理规划审批手续。……批前公示结束后,无利害关系人反对的,城乡规划主管部门依法核发建设工程规划许可证;若利害关系人在公示期间提出反对意见,由实施主体与利害关系人协商或申请所在街道办(社区居委会)协调解决,并将协调结果书面提交城乡规划主管部门作为审批的参考依据。……”本案属于未预留电梯井的个案,第三人向被申请人申请办理涉案《建设工程规划许可证》,已按《江门市既有住宅增设电梯指导意见》的规定提交了相关资料,被申请人对第三人提交的建筑设计方案进行审查并作出相关复函后,已进行批前公示,批前公示结束后,针对江门市蓬江区某路14号-2的业主即申请人在公示期间提出反对意见,被申请人也主动发函要求实施主体(第三人)和申请所在街道办(江门市蓬江区某街道某社区居民委员会)与利害关系人协商,并要求将协调结果书面提交。第三人在规定时间内向被申请人申领建设工程规划许可证,被申请人受理并进行现场踏勘后,依法颁发许可证,且进行批后公示。另外,针对申请人提出该加装电梯方案批前公示提及拆除住宅楼南侧部分原有花圃的问题,后期再次公示期间收到申请人反对意见后,被申请人建议涉案加装电梯实施主体应与所在社区充分协调后,视实际情况是否予以拆除只是优化方案,没有必要另行公示。因此,被申请人在批前公示、现场踏勘的基础上,经审查后依法作出行政许可,颁发涉案《建设工程规划许可证》,并进行批后公告,程序上符合上述规定。
四、申请人复议申请中提出的相关主张缺乏事实和法律依据,本府不予支持。
(一)关于申请人认为居委会提供虚假材料违规取得涉案行政许可的问题。根据《江门市既有住宅增设电梯指导意见》“六、组织实施”中第三项规定,申请建设工程规划许可证,若利害关系人在公示期间提出反对意见,由实施主体与利害关系人协商或申请所在街道办(社区居委会)协调解决,并将协调结果书面提交城乡规划主管部门作为审批的参考依据。可见,如申请加装电梯批前公示结束后有利害关系人反对的,应当提交建设工程规划许可申请人与相关业主进行协商的书面材料,该材料应当由申请加装电梯所在街道办(社区居委会)作为第三方协调解决,并出具书面协调意见。本案中,江门市蓬江区某街道某社区居民委员会已提交了与相关业主进行协商的书面材料,并出具查询及咨询相关业主意见材料,符合上述规定,申请人提出居委会提供虚假材料违规取得涉案行政许可没有任何事实和法律依据。
(二)关于增设电梯结构安全问题。本案中,相关建筑设计单位出具了结构安全说明和满足消防设计规范说明。被申请人在批复蓬江建字第2020-XXXX号《建设工程规划许可证》时,要求第三人在工程开工前应办理开工验线手续,并按照《江门市既有住宅增设电梯指导意见》到相关部门完善手续后方能施工建设;如影响地下管线或相关市政设施正常运行的还应办理迁移手续并妥善迁移后再实施;如因专业管理意见须对设计方案进行修改的,应及时向规划部门申请修改设计方案。符合《江门市既有住宅增设电梯指导意见》“六、组织实施”中第六项的规定。
综上所述,被申请人颁发的蓬江建字第2020-XXXX号《建设工程规划许可证》认定事实清楚,证据确凿,依据正确,程序合法,内容适当,依法应予维持。
本府决定:
根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项的规定,维持被申请人于2020年9月16日颁发的蓬江建字第2020-XXXX号《建设工程规划许可证》。
申请人、第三人如不服本府复议决定,可在收到本《行政复议决定书》之日起15日内向有管辖权的人民法院起诉。
2021年2月8日