行政复议决定书
江府行复〔2021〕17号
申请人:广西某运输有限公司。
委托代理人:区健辉,广东弘新君睿律师事务所律师。
委托代理人:陈梓程,广东弘新君睿律师事务所实习律师。
被申请人:江门市应急管理局。
地址:江门市蓬江区农林东路23号。
法定代表人:刘志方,局长。
委托代理人:陈桥胜、江海强,均系江门市应急管理局工作人员。
申请人广西某运输有限公司(以下简称“某运输公司”)不服被申请人江门市应急管理局于2021年1月5日作出的(江)应急罚〔2021〕X号《行政处罚决定书》,向本府申请行政复议,本府予以立案受理,现已审查终结。
申请人请求:
撤销被申请人作出的(江)应急罚〔2021〕X号《行政处罚决定书》。
申请人称:
一、涉案的交通事故的直接责任应该由江某负责。
首先,根据《中华人民共和国道路交通安全法》第六十八条第一款:“机动车在高速公路上发生故障时,应当依照本法第五十二条的有关规定办理;但是,警告标志应当设置在故障车来车方向一百五十米以外,车上人员应当迅速转移到右侧路肩上或者应急车道内,并且迅速报警。”的规定,粤WS9XXX号牌小型轿车的驾驶员江某应当在车辆发生故障时立即设置警示标志,并将车上人员迅速转移到路肩或应急车道,但根据《深岑高速公路(江门段)“4.22”较大道路交通事故调査报告》(以下简称:《调查报告》)的内容可知,粤WS9XXX号牌小型轿车从发生故障停车至事故发生时有长达1分17秒的时间,本应有充足时间采取安全应急措施。然而,江某既没有开启危险报警闪光灯,也没有按规定设置警告标志,更加没有迅速将车上人员转移到右侧应急车道和迅速报警,任由粤WS9XXX号牌小型轿车停留在高速公路中间,其行为不仅危害到粤WS9XXX号牌小型轿车上的乘客,也危害到高速公路上正常行驶的其他车辆。事实上,也正因为江某没有采取应急措施才导致本次事故的发生。
其次,事故发生时粤WS9XXX号牌小型轿车机动车状态属于“逾期未检验”,事发时该车正是由于没有按时年检才会因为发动机缸体工艺孔塞零件的老化生锈,造成冷却液渗漏,冷却系统失效才会发生故障。因此,粤WS9XXX号牌小型轿车的驾驶员江某没有尽到必要的安全注意义务才会导致该机动车发生故障。
综述,无论是粤W9XXX号牌小型轿车出现故障,还是本次事故的发生,江某都应当负直接责任。
二、申请人与涉案的交通事故不存在任何因果关系,司机梁某对涉案的交通事故承担的同等责任不等于申请人对涉案的交通事故负有责任。
被申请人是基于司机梁某所涉及的交通事故而作出行政处罚的,那么处罚的关键就应该查清申请人所谓的违法事实是否确实与本案中的重大道路交通事故之间存在因果关系。从被申请人作出的(江)应急罚【2021】X号《行政处罚决定书》来看,其认为申请人对事故负有责任的主要依据是《江门市人民政府关于同意沈岑高速公路(江门段)“4.22”较大道路交通事故结案的批复》、《调查报告》等,这些证据主要认为申请人存在:“安全生产主体责任落实不到位,未健全安全生产责任制和安全生产规章制度,对员工的安全培训教育工作不到位、效果不明显,对相关部门检查发现的安全隐患问题整改不及时。对事故车辆桂AM8XXX号牌重型仓栅式货车GPS自2019年5月17日至2020年4月22日期间长期不在线的习惯性违规问题熟视无睹。”等违法行为,从而推断出申请人对涉案交通事故的发生负有责任。
然而,交警部门作出的《道路交通事故认定书》认定涉案交通事故的发生主要因为江某没有对粤WS9XXX号牌小型轿车按时检修、排除车辆的安全隐患、在发生故障后又没有依法采取紧急措施等违法行为,以及桂AM8XXX号牌重型仓栅式货车驾驶员梁某存在对前方道路注意不足、未按操作规范安全驾驶、文明驾驶的违法行为导致的。由此可见,申请人所谓的违反《中华人民共和国安全生产法》的行为与涉案交通事故的发生并不存在直接的因果关系,即使有关部门认定存在关系,亦只是存在间接关系。根据《最高人民法院关于安监部门是否有权适用<安全生产法>及<生产安全事故报告和调查处理条例>对道路交通安全问题予以行政处罚及适用法律问题的答复》((2010)行他字第12号):“未履行安全生产教育和培训义务不是发生交通事故直接原因的,安监部门适用《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条对相关运输企业实施行政处罚不妥。”的规定,申请人存在的所谓的违法行为并非造成本次交通事故发生的直接原因,被申请人不能以此为由推定申请人对涉案的交通事故负有责任
三、申请人已经落实安全生产主体责任。
申请人依法取得《营业执照》、《道路运输经营许可证》,具备从事运输业务的资格。日常管理中建立了相关的安全管理制度、安全培训教育制度。《调查报告》中亦明确申请人2019年共开展了12次安全培训,2020年1-4月开展了3次安全培训。
《调查报告》认定桂AM8XXX号牌重型仓栅式货车驾驶员梁某持有A2驾驶资格、道路运输从业资格证,驾驶时无涉酒、毒驾,不存在疲劳驾驶,事故发生时未超速、超载行驶。
申请人定期开展安全培训、驾驶员遵守相关法律法规可以得知申请人对员工的安全培训教育工作到位、效果明显,不存在安全生产主体责任落实不到位的情况。
四、被申请人对申请人作出罚款50万元的处罚明显过重。
如前所述,申请人在本案虽然存在对事故车辆桂M8XXX号牌重型仓栅式货车GPS自2019年5月17日至2020年4月22日期间长期不在线的习惯性违规问题熟视无睹等情形,但申请人的过错并不是导致本次事故的直接原因,甚至即使申请人没有被申请人认为存在的违法行为,也无法阻止本次交通事故的发生,所以申请人即使存在违法行为但对于涉案交通事故的发生起到的作用也极小。在这种情况下还要对申请人处罚50万元,明显超过了申请人的过错。本次事故发生后,申请人一直在积极处理死者家属的赔偿事宣,由于今年的疫情影,申请人的经营状况已经非常困难,如果再对申请人予以重罚,不仅会严重影响到受害人家属的赔偿,甚至会导致中请人停业倒闭,届时将造成众多的工人失业,使得本次事故的负面影响进一步扩大。因此,被申请人作出的处罚明显过高,恳请复议机构能够综合考虑本案的实际情况,对申请人作出较轻的处罚,以便申请人能够更好地赔偿受害人家属的损失,也让申请人能够度过疫情的难关
基于上述事实和理由,被申请人作出的(江)应急罚【2021】X号《行政处罚决定书》认定事实不清,适用法律错误,处罚过重,依法应当予以撤销,请复议机关依法予以正,以维护申请人的合法权益。
被申请人答复称:
一、其作出(江)应急罚〔2021〕X号《行政处罚决定书》合法。
(一)作出行政处罚的主体合法
根据《中华人民共和国安全生产法》(2014年修订)(以下简称《安全生产法》(2014年修订))第一百零九条,“发生生产安全事故,对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外,由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款:......”,《生产安全事故罚款处罚规定(试行) (2015年修正)》第六条“对事故发生单位及其有关责任人员处以罚款的行政处罚依照下列规定决定:......(三) 对发生较大事故的单位及其有关责任人员罚款的行政处罚,由设区的市级人民政府安全生产监督管理部门决定”,第八条“特别重大事故以下等级事故,事故发生地与事故发生单位所在地不在同一个县级以上行政区域的,由事故发生地的安全生产监督管理部门或者煤矿安全监察机构依照本规定第六条或者第七条规定的权限实施行政处罚”。
根据《江门市应急管理局职能配置、内设机构和人员编制规定》第二条“市应急管理局......主要职责是:......(十一)行使安全生产综合监督管理职权......;(十三)依法组织指导生产安全事故调查处理,监督事故查处和责任追究落实情况......”,江门市应急管理局行使安全生产综合监督管理、组织指导事故调查处理、监督事故查处和责任追究落实情况等职能。
根据《深岑高速公路(江门段)“4•22”较大道路交通事故调查报告》(以下简称《调查报告》)认定,该事故为较大事故,发生地在江门市行政辖区。
(二)行政执法程序合法
一是办案时限合法。江门市人民政府于2020年7月8日作出《江门市人民政府关于同意深岑高速公路(江门段)“4•22”较大道路交通事故结案的批复》(江府函〔2020〕97号),市应急管理局根据该批复于2020年7月13日办理了立案手续,案件未超出追诉时限。根据《安全生产违法行为行政处罚办法》(2007年11月30日国家安全监管总局令第15号公布,根据2015年4月2日国家安全监管总局令第77号修正)第三十二条“行政处罚案件应当自立案之日起30日内作出行政处罚决定;由于客观原因不能完成的,经安全监管监察部门负责人同意,可以延长,但不超过90日;特殊情况需进一步延长的,应当经上一级安全监管监察部门批准,可延长至180日。”案件调查期间依法办理了两次延期审批,办案时限延长至2021年1月8日,作出处罚决定的日期为2021年1月5日,处在规定的办案时限内。
二是执法流程合法。执法过程均有两名以上持证执法人员同时执法并出示了有效证件,保障了申请人申请回避等权利,履行了法制审核、集体讨论、处罚告知、陈述申辩等法定程序,处罚决定书依法送达申请人。
(三)事实清楚、证据确凿充分
本案认定的违法事实是申请人对事故发生负有责任,有询问笔录、事故调查谈话记录、《调查报告》、《道路交通事故认定书》等充足的证据形成完整的证据链。
(四)适用法律法规准确
一是适用规范依据准确。被申请人根据申请人的对事故发生负有责任的违法事实,认定申请人人违反《安全生产法》(2014年修订)第四条“生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规,加强安全生产管理,建立、健全安全生产责任制和安全生产规章制度,改善安全生产条件,推进安全生产标准化建设,提高安全生产水平,确保安全生产”,该规定明确了生产经营单位对安全生产负有责任,依据准确。
二是适用法律责任依据准确。根据《调查报告》认定该事故为较大事故、申请人对事故发生负有责任等事实,依据《安全生产法》(2014年修订)第一百零九条第二项“发生生产安全事故,对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外,由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款:......(二)发生较大事故的,处五十万元以上一百万元以下的罚款”作出处罚决定,适用法律准确。
二、梁某和江某均对事故负同等、直接责任,申请人所称“涉案的交通事故的直接责任应该由江某负责”与事实不符。
江门市公安交通管理局高速公路交通警察一大队做出的第44079112020000XXXX号《道路交通事故认定书》认定江某、梁某负有同等责任;《深岑高速公路(江门段)“4•22”较大道路交通事故调查报告》认定江某、梁某的行为都是事故发生的直接原因。该起事故中,江某负直接责任不排除梁某负直接责任。综上,梁某与江某对事故均负同等、直接责任。
三、申请人违法行为与事故的发生存在直接因果关系且对事故负有责任,申请人所称“申请人与涉案的交通事故不存在任何因果关系”与事实和法律不符。
(一)申请人违法行为与事故发生具有因果关系,依法对事故负责任。
根据江门市公安交通管理局高速公路交通警察一大队做出的第44079112020000XXXX号《道路交通事故认定书》和《深岑高速公路(江门段)“4•22”较大道路交通事故调查报告》(以下简称《调查报告》),认定江某、梁某负有同等责任,江某和梁某两人的违法违规行为共同导致了此次事故发生。
江某和梁某对事故负责任并不排除申请人与事故的因果关系和对事故负有责任。正是因为申请人具有(1)未健全落实安全生产责任制和安全生产规章制度(2)未建立安全生产培训教育管理制度,日常安全培训流于形式,未详实记录安全生产教育和培训情况(3)对相关部门检查发现的安全隐患问题屡不整改(4)未发现并处理车辆GPS长期不在线的问题等四个方面的行为,导致公司、从业人员梁某等人安全生产工作松懈的后果,与《调查报告》和《道路交通事故认定书》认定的申请人员工梁某“驾驶机动车在高速公路上行驶时,未按照操作规范安全驾驶、文明驾驶”这一事故直接原因以及事故调查报告认定的梁某“安全意识淡薄,对前方道路注意不足,未及时发现粤WS9XXX号牌小型轿车停在同向同车道内并采取有效处置措施避免事故发生”这一事故间接原因,具有紧密的因果关系,是导致事故发生的原因之一。
根据《中华人民共和国安全生产法》(2014年8月31日修订、2014年12月1日施行)(以下简称《安全生产法》(2014年修订))、《生产安全事故报告和调查处理条例》(国务院令第493号),生产经营单位对生产安全事故负有责任既可基于直接原因,也可基于间接原因,申请人正是基于其导致事故发生的间接原因对事故负有责任。且申请人称“即使有关部门认定存在关系,亦只是存在间接关系”,也就是说申请人承认其行为与事故发生具有因果关系。
(二)《最高人民法院关于安监部门是否有权适用〈安全生产法〉及〈生产安全事故报告和调查处理条例〉对道路交通安全问题予以行政处罚及适用法律问题的答复》((2010)行他字第12号)(以下简称《答复》)对本案不适用,申请人所称“申请人存在的所谓的违法行为并非造成本次事故发生的直接原因,被申请人不能以此为由推定申请人对涉案的交通事故负有责任”与事实和法律不符。
1.《答复》背景:该《答复》系2010年最高人民法院回复湖北省高级人民法院于2009年12月25日请示最高人民法院的《湖北省高级人民法院关于安全生产监督部门是否对造成道路交通安全事故的运输企业具有行政处罚权及法律适用问题的请示》。涉及具体个案基本案情:2008年2月25日,荆州恒某公司驾驶员许某驾驶鄂D05XXXX大型普通客车行驶至湖北省境内汉丹铁路大桥附近时,车辆方向失控侧翻于高速公路快车道及慢车道上,造成3人死亡,22人不同程度受伤。事故发生后,襄樊市政府组织市安监局、公安局、监察局等部门组成联合调查组,对事故进行调查。经调查认定,该事故的直接原因系鄂D05XXX及鲁F14XXX两车在雨雪气象条件下车速过快所致。同时认为,两车产权单位荆州恒某公司与山东省烟台某集团有限责任公司对驾驶员教育培训不够,驾驶员安全意识、安全技能和现场处置能力不得力,应承担事故管理责任。建议由襄樊市安监局依法对二公司实施行政处罚。2008年10月10日,襄樊市安监局作出处罚决定,认定荆州恒某公司因对员工教育培训不够,违反《中华人民共和国安全生产法》(2002年)(以下简称《安全生产法》(2002年))第二十一条规定,依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第二款,决定给予罚款20万元的行政处罚。荆州恒某公司不服向襄樊市樊城区人民法院提起行政诉讼。
2.《答复》涉及的个案适用的当时法律规定:根据该个案案情,2008年10月10日,襄樊市安监局作出处罚决定,认定荆州恒公司因对员工教育培训不够,适用法律依据为违反《安全生产法》(2002年)第二十一条“生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训,保证从业人员具备必要的安全生产知识,熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程,掌握本岗位的安全操作技能。未经安全生产教育和培训合格的从业人员,不得上岗作业。”依据《生产安全事故报告和调查处理条例》(国务院令第493号)第三十七条“事故发生单位对事故发生负有责任的,依照下列规定处以罚款:(二)发生较大事故的,处20万元以上50万元以下的罚款;”作出行政处罚决定。
3.《答复》不适用本案的理由:
一是两个案件认定的违法事实不同,体现的法律关系和适用的具体法律规定不同。《答复》涉及个案的行政处罚决定是以公司对员工教育培训不够违反《安全生产法》(2002年)第21条作为违法事实,适用国务院493号令进行事故罚款处罚。本案的违法事实是申请人对事故发生负有责任,进而依据《安全生产法》(2014年修订)第四条、第一百零九条进行事故罚款处罚。本案中教育培训不落实是作为申请人对事故发生负有责任的具体表现之一,与另三个表现共同构成申请人不落实安全生产主体责任,对事故发生负有责任的证据,并非作为本案的违法事实而予以处罚。
二是法律新增赋予安全监督管理部门依《安全生产法》(2014年修订)对事故发生负有责任的生产经营单位进行事故罚款处罚的职能。最高人民法院(2010)行他字第12号答复是最高人民法院在2010年10月27日对旧法(《安全生产法》(2002年))环境下个案的答复,现行的《安全生产法》(2014年修订)于2014年12月1日实施,对修订前的《安全生产法》(2002年)关于生产经营单位的责任有诸多重大调整,如:第三条新增“强化和落实生产经营单位的主体责任,建立生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督的机制”的规定,且第一百零九条对负有责任的生产经营单位行政罚款处罚的规定是此次修订新增的条款,明确规定了安全生产监督管理部门对事故发生负有责任的生产经营单位进行行政处罚的职权和罚款幅度。
三是《答复》的内容是“未履行安全生产教育和培训义务不是发生交通事故直接原因的,安监部门适用《生产安全事故报告和调査处理条例》第三十七条对相关运输企业实施行政处罚不妥。”《答复》仅仅是认为“实施行政处罚不妥”,并未明确实施行政处罚违法,更无禁止以不是发生交通事故直接原因的未履行安全生产教育和培训义务的行为论证生产经营单位对事故发生负有责任的意见。
综上,申请人违法行为与事故的发生存在因果关系,申请人对事故负有责任。
四、申请人未依法落实安全生产主体责任,所称“已经落实安全生产主体责任”与事实不符。
(一)申请人未健全落实安全生产责任制和安全生产规章制度,事实清楚、证据充分。
主要体现在:1、广西某运输有限公司欠缺相关档案及制度:(1)未建立车辆管理台账(包含车辆技术管理档案中技术等级评定、二级维护、保险及年度审验记录等信息)、违章管理台账、事故台账(每起责任事故未有事故记录)等;(2)安全生产经费使用及保险制度(其中安全生产经费未计提)。2、《安全职能部门和安全职责》、《安全生产费用的制定与管理》的制定内容与公司实际运营情况不相符合。3、未建立安全生产培训教育管理制度。
(二)申请人未建立安全生产培训教育管理制度,日常安全培训流于形式,未详实记录安全生产教育和培训情况,事实清楚、证据充分。
主要体现在:1、未建立安全生产培训教育管理制度。2、对于出差在外的驾驶员仅通过电话传达安全培训教育内容。3、安全教育培训不足,根据农某询问笔录,横县交通运输主管部门要求每月培训2次,内容需包括驾驶常识、安全驾驶相关法律法规知识等,但申请人仅每月培训1次,培训次数不达标、内容不全面,且2019年2月28日、6月26日、8月28日、9月29日和11月26日横县交通运输局对广西某运输有限公司安全检查提出的存在问题:没有驾驶员安全学习记录;2020年1月13日横县交通运输局对广西某运输有限公司安全检查提出的存在问题:驾驶员参加安全例会人数不齐全,部分人员不参加,可见申请人对驾驶员培训不符合要求。4、根据广西某运输有限公司提供的安全例会会议记录显示,2019年1月至2020年4月期间,广西某运输有限公司共组织了14次安全例会培训,梁某只参加了4次,且梁某2018年8月15日、9月3日、12月8日和2020年3月8日的4次签名笔迹明显不一致。5、苏某询问笔录反应2020年1月至4月期间,其主持公司安全例会会议次数为2次,与申请人提供的公司安全例会会议记录的次数(3次)不相符。
(三)申请人对相关部门检查发现的安全隐患问题屡不整改,事实清楚、证据充分。
主要体现在:横县交通运输局对广西某运输有限公司2018年至2020年对广西某运输有限公司安全生产检查记录表提到的“车辆GPS没有及时上线更新,车辆档案没有及时更新,没有驾驶员安全学习记录”等反复存在的问题完全没有整改落实记录;肇事车辆桂AM8XXX号重型仓栅式货车从2018年1月28日至2019年7月14日期间被公安部门查处的交通违法行为高达6宗。
(四)申请人未发现并处理公司车辆GPS长期不在线的问题,事实清楚、证据充分。
主要体现在:1、未建立道路运输车辆动态监控管理制度。2、2018年8月29日、10月31日、11月30日及2019年1月23日、7月26日、10月22日横县交通运输局对广西某运输有限公司安全生产检查记录表提到的存在问题:车辆GPS没有及时上线更新。3、事故车辆桂AM8XXX号牌重型仓栅式货车GPS自2019年5月17日至2020年4月22日期间长期不在线的违规问题。
上述事实以及事故发生时梁某的现实表现,都足以证明申请人对员工的安全培训教育工作不到位、效果不明显。上述四个方面的行为均能证明申请人未落实安全生产主体责任,共同构成申请人对事故发生负有责任,有事故调查收集的书证、谈话记录、《事故调查报告》、公司总经理苏某、法定代表人农某等人谈话记录、询问笔录等证据佐证,事实清楚、证据确凿充分。
综上,申请人没有落实安全生产主体责任。
五、其对申请人作出的罚款处罚幅度合法合理,不存在明显过重。
(一)自由裁量合法。
根据《生产安全事故罚款处罚规定》(试行)(国家安全生产监督管理总局令第13号)第十五条“事故发生单位对较大事故发生负有责任的,依照下列规定处以罚款:(一)造成3人以上6人以下死亡,或者10人以上30人以下重伤,或者1000万元以上3000万元以下直接经济损失的,处50万元以上70万元以下的罚款”。本次事故造成4人死亡、1人受伤,直接经济损失300万元的后果,对申请人作出罚款五十万元的决定完全在法定处罚幅度之内,不存在处罚过重的情况。
(二)自由裁量合理。
根据《道路交通事故认定书》,事故中两辆车辆(桂AM8XXX、粤WS9XXX)司机承担此事故同等责任。此外,鉴于广西某运输有限公司能够积极主动配合事故调查组及我局调查取证,且积极督促保险公司做好对被害人家属的赔偿等善后工作,主动减轻违法行为的危害后果。符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条规定从轻处罚的规定(《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条:“当事人有下列情形之一的,应当依法从轻或者减轻行政处罚: (一)主动消除或者减轻违法行为危害后果的;……”),在作出处罚决定之前,申请人无符合减轻、免于、不予处罚的法定理由和证据。
(江)应急罚〔2021〕X号《行政处罚决定书》基于上述法律、事实,对申请人从轻处罚,按照法定最低幅度“五十万元”进行了裁量,幅度合理。
(三)申请人所称“申请人的过错并不是导致本次事故的直接原因,即使申请人并没有被申请人认为存在的违法行为,也无法阻止本次交通事故的发生,所以申请人即使存在违法行为但对于涉案交通事故的发生起到的作用极小”存在逻辑和认识错误,不能成立。
本案对申请人进行行政处罚系基于申请人对事故发生负有责任的违法事实,该违法事实由4个方面的行为构成,并非基于申请人能否绝对阻止事故发生;即使不能绝对阻止事故发生也无法直接得出申请人对涉案交通事故的发生作用很小的结论。
(四)赔偿和行政处罚是生产经营单位应当同时承担的法定责任。
《安全生产法》(2014年修订)第一百零九条明确规定“发生生产安全事故,对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外,由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款:......(二)发生较大事故的,处五十万元以上一百万元以下的罚款;”,对事故负有责任的生产经营单位应当同时依法承担赔偿责任和行政处罚责任,承担赔偿责任不能成为降低行政处罚责任的理由。
综上,(江)应急罚〔2021〕X号《行政处罚决定书》确定的处罚种类、幅度合法合理,既维护了法律的尊严,也体现了对申请人实际表现、困难情况的考虑,依法保护申请人合法权益,不存在明显过重的问题。
六、(江)应急罚〔2021〕X号《行政处罚决定书》不违反“一事不再罚”原则
“一事不再罚”的原则源于《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条“对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚。”可见,“一事不再罚”的前提必须是针对同一个违法行为。
本案中,(江)应急罚〔2021〕X号《行政处罚决定书》是根据申请人存在包括未发现并处理车辆GPS长期不在线在内的四个方面行为,认定申请人对事故发生负有责任的违法事实,继而以该事实为依据,依照《安全生产法》(2014版)第一百零九条进行行政处罚。此处“未发现并处理车辆GPS长期不在线的问题”是针对申请人出现公司车辆卫星定位系统不在线的整体问题,而不是针对具体某一台车的问题,且并非以GPS不在线为违法行为进行处罚,而是以此证明申请人对事故发生负有责任的事实。
江门市交通运输局作出的粤江交罚〔2020〕01XXX号《行政处罚决定书》认定的违法事实是申请人的桂AM8XXX重型仓栅式货车于2020年4月22日14时55分在沈岑高速江门段K196+500M涉嫌使用卫星定位装置出现故障不能保持在线的运输车辆从事经营性活动,进而以该事实为依据进行行政处罚,认定的事实是涉及特定车辆的具体违法行为。
综上,(江)应急罚〔2021〕X号《行政处罚决定书》与粤江交罚〔2020〕01XXX号《行政处罚决定书》认定的违法事实完全不同,所以并非针对同一个违法行为进行两次处罚,完全符合“一事不再罚”的原则。
综上,其作出的(江)应急罚〔2021〕X号《行政处罚决定书》权限合法,程序合法,事实清楚、证据确凿充分,适用法律准确,自由裁量适当,恳请政府予以维持。
本府查明:
一、2020年4月22日由广西某运输有限公司梁庆辉驾驶桂AM8XXX号牌重型仓栅式货车沿深岑高速公路从江门往广西南宁方向行驶,13时48分许,该车辆行至深岑高速公路(江门段)往罗定方向K196+500M处,与江某驾驶因机动车发生故障停在同车道的粤WS9XXX号牌小型轿车发生碰撞,造成小型轿车上江某、江某焕、江某英、江某珍4人当场死亡,何某受伤及两车不同程度损害的道路交通事故。经江门市公安交警部门调查后,于2020年4月9日作出《道路交通事故认定书》(第440791120200000XXX号)认定:驾驶人梁某驾驶机动车在高速公路上行驶时,对前方道路注意不足,未按照操作规范安全驾驶、文明驾驶,是导致事故发生的一个过错;江某驾驶机动车在高速公路上行驶时,遇车辆发生故障难以移动时,未开启危险报警闪光灯,未按规定设置警告标志,未迅速将车上人员转移到右侧应急车道内,并且迅速报警,是导致事故发生的另一个过错。二人的行为对发生道路交通事故所起的作用以及过错的严重程度相当,均违反了《道路交通安全法》等相关规定,梁某应承担此事故的同等责任,江某应承担此事故的同等责任,江某、江某英、江某珍、何某均无责任。
二、2020年4月23日,江门市人民政府(以下简称江门市政府)批准成立深岑高速公路(江门段)“4.22”较大道路交通事故调查组,经过调查作出《深岑高速公路(江门段)“4.22”较大道路交通事故调查报告》(以下简称《4.22事故调查报告》)。2020年7月8日,江门市政府对江门市应急管理局作出《关于同意深岑高速公路(江门段)“4.22”较大道路交通事故结案的批复》(以下简称《4.22事故结案批复》),认定此安全生产事故调查程序符合规定要求,事故经过、事故原因、事故性质及责任认定基本准确,对责任单位和责任人处理建议适当,防范措施得力,同意批准对深岑高速公路(江门段)“4.22”较大道路交通事故结案。《4.22事故调查报告》认定,深岑高速公路(江门段)“4.22”较大道路交通事故是一起生产安全责任事故。直接原因为江某驾驶机动车在高速公路上行驶遇车辆发生故障难以移动时,未开启危险报警闪光灯,未按规定设置警告标志,未迅速将车上人员转移到右侧应急车道内且迅速报警,直接导致事故发生;驾驶人梁某驾驶机动车在高速公路上行驶时,未按照操作规范安全驾驶、文明驾驶,直接导致事故发生。间接原因为驾驶员安全意识淡薄,对事故发生负有责任;广西某运输有限公司安全生产主体责任落实不到位,未健全安全生产责任制和安全生产规章制度,对员工的安全培训教育工作不到位、效果不明显,对相关部门检查发现的安全隐患问题整改不及时,对事故车辆桂AM8XXX号牌重型仓栅式货车GPS自2019年5月17日至2020年4月22日期间长期不在线的习惯性违规问题熟视无睹,对事故发生负有责任;广西壮族自治区横县公路运输管理所对货运企业安全监管不严格,对执法检查中发现广西某运输有限公司存在的安全隐患问题整改工作未及时督促和跟进,对该公司道路运输车辆GPS长期不在线的问题未全面掌握,对事故发生负有监管责任。建议依据《中华人民共和国安全生产法》对某运输公司及其主要负责人给予行政处罚,并按有关规定纳入全国安全生产失信联合惩戒管理;建议由江门市交通运输局根据《道路运输车辆动态监督管理办法》对某运输公司道路运输车辆GPS长期不在线的行为给予行政处罚;建议广西壮族自治区横县公路运输管理所向南宁市横县交通运输局以书面形式作深刻检查,认真总结和吸取事故教训,进一步加强和改进道路运输安全管理工作。
三、2020年7月13日,被申请人江门市应急管理局对深岑高速公路(江门段)“4.22”较大道路交通事故案予以立案。2020年12月23日,江门市应急管理局对某运输公司作出并送达(江)应急告〔2020〕X号《行政处罚告知书》,告知其对拟作出的行政处罚不服有提出陈述、申辩或者申请听证的权利。2020年12月24日,某运输公司向被申请人制作并提出陈述和申辩的申请。2021年1月5日,江门市应急管理局对某运输公司作出(江)应急罚〔2021〕X号《行政处罚决定书》,认定:深岑高速公路(江门段)“4.22”较大道路交通事故为一起生产安全责任事故,你公司对本起事故发生负有责任。事实主要证据: 深岑高速公路(江门段)“4.22”较大道路交通事故调查报告。因违反《安全生产法》第四条、第一百零九条以及《生产安全事故罚款处罚规定》第十五条的规定,决定给予某运输公司50万元罚款的行政处罚。某运输公司于2021年1月8日实际签收上述行政处罚决定书。
四、2020年11月11日,广东省鹤山市人民法院作出(2020)粤0784刑初X号刑事判决,判处梁某犯交通肇事罪,判处有期徒刑一年三个月,承担刑事责任并进行民事赔偿。
五、2016年10月17日,某运输公司在横县工商行政管理和质量技术监督局注册成立,类型为有限责任公司(自然人投资或控股),住所为南宁六景工业园区广西超大运输集团有限责任公司横县某客货运输中心,法定代表人为农某,注册资本100万元,经营范围是道路普通货物运输。(依法须经批准的项目,经相关部门批准后方可开展经营活动。)。2021年1月7日,某运输公司在横县市场监督管理局换领《营业执照》,法定代表人为农某,注册资本100万元,经营范围包括许可项目:道路货物运输(不含危险货物)(依法须经批准的项目,经相关部门批准后方可开展经营活动,具体经营项目以相关部门批准文件或许可证为准。)一般项目:装卸搬运(除依法须经批准的项目外,凭营业执照依法自主开展经营活动)。
本府认为:
一、被申请人具有作出涉案行政处罚决定的法定职责。根据《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款规定:“国务院安全生产监督管理部门依照本法,对全国安全生产工作实施综合监督管理;县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法,对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款规定:“重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查”《安全生产违法行为行政处罚办法》第六条第二款规定:“安全生产违法行为的行政处罚,由安全生产违法行为发生地的县级以上安全监管监察部门管辖。中央企业及其所属企业、有关人员的安全生产违法行为的行政处罚,由安全生产违法行为发生地的设区的市级以上安全监管监察部门管辖。”本案为安全生产行政处罚纠纷,被申请人具有依照本法对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理及对违反安全生产法律法规规定的违法行为依法实施行政处罚的法定职权。
二、被申请人对某运输公司作出的涉案行政处罚决定认定事实清楚,证据确凿,适用法律依据正确,程序合法,处理适当。根据《中华人民共和国安全生产法》第二条规定“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位(以下统称生产经营单位)的安全生产,适用本法;有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及与核辐射安全、特种设备安全另有规定的,适用其规定”第四条规定:“生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规,加强安全生产管理,建立、健全安全生产责任制和安全生产规章制度,改善安全生产条件,推进安全生产标准化建设,提高安全生产水平,确保安全生产。”第二十五条第一款规定:“生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训,保证从业人员具备必要的安全生产知识,熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程,掌握本岗位的安全操作技能。未经安全生产教育和培训合格的从业人员,不得上岗作业。”第二十五条第四款规定:“生产经营单位应当建立安全生产教育和培训档案,如实记录安全生产教育和培训的时间、内容、参加人员以及考核结果等情况。”第一百零九条第(一)项规定:“发生生产安全事故,对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外,由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款:(一)发生一般事故的,处二十万元以上五十万元以下的罚款;(二)发生较大事故的,处五十万元以上一百万元以下的罚款;……”《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十一条规定:“事故调查报告报送负责事故调查的人民政府后,事故调查工作即告结束,事故调查的有关资料应当归档保存”第三十二条第一款规定:“重大事故、较大事故、一般事故,负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复;特别重大事故,30日内做出批复,特殊情况下,批复时间可以适当延长,但延长的时间最长不超过30日”第三十二条第二款规定:“有关机关应当按照人民政府的批复,依照法律、行政法规规定的权限和程序,对事故发生单位和有关人员进行行政处罚,对负有事故责任的国家工作人员进行处分”涉案事故发生系因为肇事司机驾驶营运车辆时忽视路面安全所导致的交通事故,根据事故调查组出具的报告以及相关人员的陈述等,可印证涉案事故属于生产经营过程中发生的生产经营性交通事故。
首先,关于涉案交通事故的定性问题。判断交通事故是否属于生产经营性交通事故,能否依照安全生产法律、法规查处的主要标准应当是事故发生时,道路运输车辆是否进行生产经营活动,是否从事生产经营性的行为。本案中发生的交通事故确系道路交通事故无疑,交警部门在其职权范围内对该事故亦作出了相应的处理。但是,该事故发生时,梁某驾驶的涉案道路运输车辆属于营运车辆,从事道路运输生产经营活动,因此,该事故并不仅仅是普通的道路交通事故,被申请人依法认定该事故属于生产经营性道路交通事故并适用安全生产法律、法规进行调查处理并无不当。
其次,关于被申请人作出涉案行政处罚决定认定的事实和适用法律依据问题。某运输公司是具有道路运输经营许可证的道路营运企业,且该公司的货运车辆进行道路运输属于生产经营活动。根据《国家安全监管总局、公安部、农业部、质检总局、民航总局关于做好生产安全事故统计信息归中直报工作的通知》(安监总统计2016-70),将货运等12类道路运输车辆归口为生产经营性车辆和营运性车辆。某运输公司名下的营运性货运车辆均属于生产经营性车辆,案涉桂AM8XXX号牌重型仓栅式货车属于某运输公司的生产经营性车辆,其发生较大交通事故,应属于生产安全事故,应当适用《安全生产法》。另外,某运输公司应当加强安全生产管理,建立、健全安全生产责任制和安全生产规章制度,并且对从业人员进行安全生产教育和培训等。事故调查报告认定原告企业主体责任不落实,安全管理不到位,对事故的发生负有管理责任并建议应急管理部门依法作出处罚。被申请人适用《安全生产法》及《生产安全事故报告和调查处理条例》等相关规定,对某运输公司及其主要负责人进行行政处罚,符合事实和相关法律规定。对于申请人提出被申请人适用法律错误及超越法定职权等主张,没有事实根据和法律依据,本府不予支持。
最后,关于被申请人作出涉案行政处罚决定的法律程序及内容适当性问题。本案中,江门市政府依法成立深岑高速公路(江门段)“4.22”较大道路交通事故调查组,经调查作出《4.22事故调查报告》。江门市政府作出《4.22事故结案批复》,认定“4.22”道路交通事故的性质为一起较大生产经营性道路交通事故,对直接原因和间接原因作了认定,并建议对某运输公司及其主要负责人进行行政处罚。被申请人按照该批复作出涉案行政处罚决定,履行了立案、调查、告知、负责人集体讨论、作出处罚决定等程序,结合申请人涉案运营车辆违法记录的情况给予其罚款五十万元,已充分考虑申请人的违法事实以及同时承担相应民事赔偿义务等客观实际,按照法定符合发生较大安全生产事故的最低罚款数额50万元的标准予以处罚,该处罚符合《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定,程序合法,裁量适当。
本府决定:
根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项的规定,维持被申请人江门市应急管理局于2021年1月5日作出的(江)应急罚〔2021〕X号《行政处罚决定书》。
申请人如不服本府复议决定,可在收到本《行政复议决定书》之日起15日内向有管辖权的人民法院起诉。
2021年5月29日