行政复议决定书
江府行复〔2022〕59号
申请人:黄某、廖某、谈某、冯某、赵某、林某。
被申请人:江门市自然资源局。
第三人:李某等江门市蓬江区某里1号之一住宅加装电梯工程业主。
申请人黄某等不服被申请人于2022年4月29日作出的蓬江建字第2022-XXXX号《建设工程规划许可证》,向市人民政府申请行政复议,市人民政府已依法予以受理,现已审查终结。
申请人请求:
撤销被申请人作出的蓬江建字第2022-XXXX号《建设工程规划许可证》。
申请人称:
蓬江区某里1号之二李某等单元业主加装电梯的位置是江门市蓬江区某里1号之一业主的唯一出入通道,这条消防通道是共用的,在未经通知和协商的情况下,之二的业主就向江门市自然资源局提出加装电梯申请。之一的业主知道后,立即向江门市自然资源局提出反对意见,经居委会组织协调无果。随后自然资源局以之一的业主欠缺加装电梯的客观条件和之二业主加装电梯符合消防要求,于2022年4月29日向第三人颁发了涉案《建设工程规划许可证》,但是之一业主的通知书在2022年6月1日才收到。申请人反对加装电梯的理由如下:
1.根据《民法典》中相邻权的第二百九十一条“通行相邻关系”,不动产权利人对相邻权利人因通行等必须利用其土地的,应当提供必要的便利。之二业主加装电梯拆除部分现状车房供之一的业主出入,没有与之一的业主沟通,没有听取其意见。资源局说之二加装电梯会留2米宽的消防通道,但之二的楼道口是凹进去的,本来就已经占了一部分,加建后实际剩余多长,这个不确定,我们不理解。之一的业主里有两名残疾人士,居委也在楼道加装了不锈钢扶手管,资源局没有按实际需求和调查清楚事件的影响性。之二的业主加装电梯,容易造成交通意外,预留的位置不足,摩托车出入时会影响视线。
2.根据《民法典》中相邻权的第二百九十三条“相邻通风、采光和日照”,建造建筑物,不得违反国家有关工程建设标准,不得妨碍相邻建筑物的通风、采光和日照。之一的位置本来就特殊,楼宇通道就夹在某学校的教学楼旁边,光线严重不足,通风采光已成问题,平时都是靠出入口映照的日光出入,之二加装电梯后就会完全遮挡我方的日光,严重影响出入,还会造成更大的消防隐患。
3.影响楼宇价值。改了通行出口,之一业主出入要转弯,如果要置换,严重影响楼宇价格,给之一业主造成经济损失。之二加装电梯没有把对周边的影响降到最低,没有听取我方意见,我方建议把加装电梯位置后移,不占用公共通道。
被申请人答复称:
一、答复人批准的江门市蓬江区某里1号之二加装电梯的行政许可行为合法有据。
根据《中华人民共和国民法典》第二百七十八条:“下列事项由业主共同决定:(一)制定和修改业主大会议事规则;(二)制定和修改管理规约;(三)选举业主委员会或者更换业主委员会成员;(四)选聘和解聘物业服务企业或者其他管理人;(五)使用建筑物及其附属设施的维修资金;(六)筹集建筑物及其附属设施的维修资金;(七)改建、重建建筑物及其附属设施;(八)改变共有部分的用途或者利用共有部分从事经营活动;(九)有关共有和共同管理权利的其他重大事项。业主共同决定事项,应当由专有部分面积占比三分之二以上的业主且人数占比三分之二以上的业主参与表决。决定前款第六项至第八项规定的事项,应当经参与表决专有部分面积四分之三以上的业主且参与表决人数四分之三以上的业主同意。决定前款其他事项,应当经参与表决专有部分面积过半数的业主且参与表决人数过半数的业主同意。”和《江门市既有住宅增设电梯指导意见》(江建【2017】263号)中“三、实施条件”中的第三项规定:“增设电梯应当经该电梯号(幢)房屋专有部分占该梯号(幢)总建筑物面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。增设电梯拟占用业主专有部分的,还应当征得该专有部分的业主同意。”答复人认为:本案中,某里1号之二共有16户业主,其中的14户业主均同意加装电梯,无论是表决人数还是其房屋专有面积占该梯号(幢)建筑面积均符合上述《民法典》规定的许可条件,且电梯加装方案中关于住宅楼通行疏散宽度亦满足《建筑设计防火规范(GB50016-2014)(2018版)》等相关技术标准规范的要求及《江门市既有住宅增设电梯指导意见》的相关规定。
二、答复人作出的涉案《中华人民共和国建设工程规划许可证》(蓬江建字第2022-XXXX号)程序正当,依据充分,合法有效。
1、为适应社会经济发展,完善既有住宅的使用功能,方便居民生活,国家、省先后出台了相关政策文件支持既有住宅安装电梯,江门市积极响应并于2017年6月28日出台了《关于印发江门市既有住宅增设电梯指导意见的通知》(江建[2017]263号)。根据上述指导意见第六条第三款:“实施主体向城乡规划部门申请办理建设工程规划许可手续(不需办理规划选址、建设用地规划许可证),城乡规划主管部门应当依据相关技术标准与规范以及本意见的规定对增设电梯申请进行审查。”“对审查合格的……公示期十天。”“公示内容包括……增设电梯设计方案。”“批前公示结束后……并将协调结果书面提交城乡规划主管部门作为审批的参考依据。”的规定,答复人颁发涉案《建设工程规划许可证》前已按照上述规定履行审查、公示等程序。
2、根据《中华人民共和国行政许可法》第三十六条:“行政机关对行政许可申请进行审查时,发现行政许可事项直接关系他人重大利益的,应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”、第三十八条第一款:“申请人的申请符合法定条件、标准的,行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。” 及既有的《江门市既有住宅增设电梯指导意见》中“六、组织实施(三)批前公示结束后,无利害关系人反对的,城乡规划主管部门依法核发建设工程规划许可证;若利害关系人在公示期间提出反对意见,由实施主体与利害关系人协商或申请所在街道办(社区居委会)协调解决,并将协调结果书面提交城乡规划主管部门作为审批的参考依据。”的规定,本案中江门市蓬江区人民政府白沙街道办事处已经提交了与相关业主进行协商的书面材料,并出具了《关于江门市蓬江区某里1号之二加装电梯协调情况的函》,符合上述规定,程序合法有效。
3、依据上述指导意见的附件《江门市既有住宅增设电梯办事指南》第一条:“所需资料:1、申请函;2、申请表;3、授权委托书;4、业主代表(代理人)身份证明复印件;5、加建电梯同意书;6、不动产登记证或土地证和房产证复印件;7、报建图纸一式三份;8、绘制在1:500现状地形图上的总平面图一式两份;9、电子磁盘报批文件,CAD文件;10、现状彩色照片。”的规定,答复人对涉案申请《建设工程规划许可证》的材料进行了全面审查。经审查,申请资料充足,手续齐备,符合上述规定,故答复人颁发涉案《建设工程规划许可证》的行政行为程序正当,符合法律规定。
综上,答复人作出的《中华人民共和国建设工程规划许可证》(蓬江建字第2022-XXXX号),证据充分,程序正当、适用法律正确,请复议机关依法驳回被答复人的复议请求。
第三人在法定期限内没有提交书面答复意见。
本府查明:
一、涉案增设电梯住宅楼名称江门市蓬江区某里1号,楼高9层,共有2个楼栋。该住宅楼土地用途为城镇住宅用地,二至九层为居民住宅且为一梯两户布局,涉及住宅增设电梯为某里1号之二楼栋,总户数16户。申请人系江门市蓬江区某里1号之一楼栋部分业主。第三人李某等某里1号之二住宅楼业主是蓬江建字第2022-XXXX号《建设工程规划许可证》核定的建设单位(个人)。
二、2021年6月21日,第三人李某等江门市蓬江区某里1号之二住宅楼业主委托廖某向江门市蓬江区自然资源局申请涉案住宅楼增设电梯工程的建筑设计方案审查,同时提交了建设项目工程规划许可申请表、加装电梯申请函、加装电梯同意书、加建电梯业主代理人身份证、授权委托书、建设工程规划业务申请表、房地产权证复印件等资料。江门市蓬江区某里1号之二住宅楼居民总户数为16户,全部同意加装电梯。
三、2021年8月5日,被申请人向第三人某里1号之二李某等业主制发江自然资(蓬江)函[2021]X号《关于江门市蓬江区某里1号之二住宅楼加建电梯申请的复函》,告知第三人“由于现状通道较窄,若按所报加建电梯方案实施将对通行造成影响,因此我局不同意该加建电梯方案”、“如优化方案再申报,资料应补充有共有人房屋的共有人书面意见及签名。”2021年11月10日,第三人再次提交《江门市建设项目工程规划许可申请表(房屋建筑类)》,补充了房屋共有人身份信息,优化了建设方案。为消除电梯加装对周边住户通行带来的影响,第三人向案外人黄某购买了两个车房,以备拆除后作为通行路口。
四、2022年1月4日,被申请人公布江自然资(蓬江)函〔2022〕3号《规划公示书》明确:根据收到的申请材料,蓬江区某里1号之二住宅楼的303、304、403、404、503、504、603、604、703、704、803、804、903、904室业主书面同意加建电梯,且建设方案已征得16号、19号车房业主同意。按照《广东省城乡规划条例》第二十九条的有关规定,现将该事项进行公示。凡与以上申请项目之间有重大利益关系的,可在公示之日起十个自然日内向本局提出书面申述,逾期未提出的,视为放弃上述权利。该公示在拟加装电梯楼栋公共区域张贴,公示期限为2022年1月4日至2022年1月13日。申请人黄某、林某、谈某、赵某、冯某等向被申请人提交了书面反对意见,以某里1号之二加装电梯给占用公共地方、另购车房供某里1号之一业主出入的方案未与申请人方协商、不明确该通道是否符合消防安全标准等为由提出反对意见。
五、2022年1月28日,被申请人向蓬江区白沙街道办事处制发《关于协调江门市蓬江区某里1号之二加装电梯事项的函》,请街道办和社区就反对意见协调处理并书面回复协调处理结果;向涉案电梯加装项目相关利害申诉方及第三人李某等业主制作江自然资(蓬江)函〔2022〕X号、X号《关于江门市蓬江区某里1号之二0304加装电梯的复函》、《关于江门市蓬江区某里1号之二0304加装电梯公示反对意见的复函》,告知在该幢加装电梯方案公示期间收到相关利害关系人书面反对意见,根据《江门市既有住宅增设电梯指导指导意见》要求,已发函白沙街道办(社区居委会)介入调解,待有协调结果后再续办。
六、2022年3月2日,江门市蓬江区白沙街道办事处向向被申请人制作《关于江门市蓬江区某里1号之二加装电梯协调情况的回复》称:某居委会查明某里1号之二的业主加装电梯的积极性较高,加装意愿强烈,但某里1号之一的部分业主反对加装。已经组织申请增设电梯方和反对增设电梯方进行调解,但双方未达成共识。双方就电梯加装一事无法达成一致且经协调后仍无法调和双方矛盾。
七、2022年4月1日,第三人再次向被申请人申请涉案住宅楼增设电梯工程的建筑设计方案审查,同时提交了申请函、授权委托书、建设工程规划业务申请表、同意加装电梯业主签名表、情况说明、增设电梯方案附图等资料。经被申请人审核,明确江门市蓬江区某里1号之二住宅楼居民总户数为16户,全部业主均同意加装电梯,无论是表决人数还是其房屋专有面积占该梯号(幢)建筑面积均符合符合《民法典》规定的许可条件。
八、2022年4月29日,被申请人核准某里1号之二住宅楼加装电梯方案,向第三人李某等颁发蓬江建字第2022-XXXX号《建设工程规划许可证》载明:建设单位(个人)为江门市蓬江区某里1号之二李某等业主,建设项目名称为江门市蓬江区某里1号之二加装电梯工程,建设位置为江门市蓬江区某里1号之二,建设规模为32.1平方米。被申请人同时向赵某、黄某、冯某、林某、谈某制发江自然资(蓬江)函[2022]X号《关于对蓬江区某里1号之二住宅楼加装电梯设计方案反馈意见的复函》,告知:某里1号之一住宅楼缺乏加建电梯的客观条件,某里1号之二拟建电梯现场平整需拆除部分现状车房,整改后某里1号之二住宅楼通行疏散宽度满足《建筑设计防火规范(GB50016-2014)(2018版)》要求,涉案加装电梯设计方案经合法程序审核已核发建设工程规划许可证。
申请人不服蓬江建字第2022-XXXX号《建设工程规划许可证》,向本府申请行政复议。
本府认为:
一、被申请人具有颁发涉案建设工程规划许可证的法定职责。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定:“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的,建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”另外,江门市人民政府关于印发《江门市人民政府赋予各市(区)人民政府行使市级经济管理相关的行政审批和管理职权目录(2020年版)》的通知(江府[2020]23号)明确在目录清单第57项中,被申请人通过委托授权方式,委托江门市蓬江区自然资源局行使“建设工程规划许可证核发”职权,并依法承担江门市蓬江区自然资源局行使该职权产生的法律责任。被申请人作为本市城乡规划主管部门,负有向所属辖区内城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的建设单位或者个人办理建设工程规划许可证的法定职责。
二、被申请人颁发涉案建设工程规划许可证符合相关事实和法律规定。对于既有住宅加装电梯项目的审查,主要审查是否编制符合相关规范、标准的既有住宅加装电梯方案,是否按规定对方案及协议进行公示,施工图是否审查备案,申请人是否提交身份证明、房屋权属证明、加装电梯方案文本、施工图审查备案证明文件等内容。根据《中华人民共和国民法典》第二百七十八条:“下列事项由业主共同决定:(一)制定和修改业主大会议事规则;(二)制定和修改管理规约;(三)选举业主委员会或者更换业主委员会成员;(四)选聘和解聘物业服务企业或者其他管理人;(五)使用建筑物及其附属设施的维修资金;(六)筹集建筑物及其附属设施的维修资金;(七)改建、重建建筑物及其附属设施;(八)改变共有部分的用途或者利用共有部分从事经营活动;(九)有关共有和共同管理权利的其他重大事项。业主共同决定事项,应当由专有部分面积占比三分之二以上的业主且人数占比三分之二以上的业主参与表决。决定前款第六项至第八项规定的事项,应当经参与表决专有部分面积四分之三以上的业主且参与表决人数四分之三以上的业主同意。决定前款其他事项,应当经参与表决专有部分面积过半数的业主且参与表决人数过半数的业主同意。”和《江门市既有住宅增设电梯指导意见》(江建【2017】263号)中“三、实施条件”中的第三项规定:“增设电梯应当经该电梯号(幢)房屋专有部分占该梯号(幢)总建筑物面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。增设电梯拟占用业主专有部分的,还应当征得该专有部分的业主同意。”“三、实施条件”中的第二项规定:“增设电梯应当满足有关城市规划、建筑、结构和消防等规范、标准的要求。”第三项规定:“增设电梯应当经该电梯号(幢)房屋专有部分占该梯号(幢)总建筑物面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。增设电梯拟占用业主专有部分的,还应当征得该专有部分的业主同意。”和“六、组织实施”中第三项规定:“办理规划审批手续。实施主体向城乡规划部门申请办理建设工程规划许可手续(不需办理规划选址、建设用地规划许可证),城乡规划主管部门应当依据相关技术标准与规范以及本意见的规定对增设电梯申请进行审查。”以及附件《江门市既有住宅增设电梯办事指南》“一、规划许可申请”规定:“受理部门:城乡规划主管部门;所需资料:1.申请函(说明申请办理事项的基本情况、办理原因、基本要求和其他需要特别说明的事项;以业主为主体申请的,需有参与申请的业主签名;以单位为主体申请的,需盖申请单位公章);2.申请表(以业主为主体申请的,立案申请表需有业主代表签名;以单位为主体申请的,需盖申请单位公章);3.授权委托书(明确代理权限,众业主签名委托其中一至三名业主代表前来办理,需经专有部分占建筑物总面积2/3以上且占总人数2/3以上的业主办理委托手续);4.业主代表(代理人)身份证明复印件(有委托代理时应当提供本项,并提供原件进行核对);5.加建电梯同意书(专有部分占拟加建电梯建筑物总面积三分之二以上且占总人数三分之二以上业主同意的公证书,如加建电梯位于住宅小区内的,还须提供小区业委会同意意见书);6.不动产登记证或土地证和房产证复印件(同意增设电梯业主的完整权属证明文件,包含附图、附件,如有共有权属人应一并提供);7.报建图纸一式三份(设计单位盖章,图纸户型与房产证户型要一致,图纸须清晰区分建筑物原有部分和扩建部分);8.绘制在1:500现状地形图上的总平面图一式两份(设计单位盖章,图纸须清晰区分建筑物原有部分和扩建部分);9.电子磁盘报批文件,CAD文件;10.现状彩色照片,显示或标有拍照日期的多角度现场照片(彩色)。”本案中,第三人在申请办理涉案《建设工程规划许可证》的过程中,已取得涉案住宅楼16户业主全部有效书面同意意见,符合经专有部分占建筑物总面积3/4以上的业主且占总人数3/4以上的业主同意的规定,并按《江门市既有住宅增设电梯指导意见》及其附件《江门市既有住宅增设电梯办事指南》的规定向被申请人提交了相关资料,其提交的申请资料符合法定的许可条件,被申请人经现场踏勘并审查后作出行政许可,颁发涉案《建设工程规划许可证》,实体上并无不当。
三、被申请人颁发涉案《建设工程规划许可证》程序合法。根据《江门市既有住宅增设电梯指导意见》“六、组织实施”规定:“(一)方案设计。(二)征求意见。(三)办理规划审批手续。……批前公示结束后,无利害关系人反对的,城乡规划主管部门依法核发建设工程规划许可证;若利害关系人在公示期间提出反对意见,由实施主体与利害关系人协商或申请所在街道办(社区居委会)协调解决,并将协调结果书面提交城乡规划主管部门作为审批的参考依据。……”本案属于未预留电梯井的个案,第三人向被申请人申请办理涉案《建设工程规划许可证》,并已按《江门市既有住宅增设电梯指导意见》的规定提交了相关资料,被申请人对第三人提交的建筑设计方案进行审查并作出相关复函后,已进行批前公示。在公示期间,对申请人及其他相关利害关系人提出的异议也予以充分考量,要求申请加建方优化设计方案,平整现场并拆除部分现状车房,尽量减少因加装电梯给相邻住户造成的影响,要求街道居委会介入调解,听取各方意见。被申请人在批前公示、现场踏勘的基础上,经审查后颁发涉案《建设工程规划许可证》,并进行批后公告,程序上符合上述规定。
四、申请人复议申请中提出的相关主张缺乏事实和法律依据,本府不予支持。
关于加建电梯是否对申请人通行、消防和通风采光等权益产生影响的问题,根据《江门市既有住宅增设电梯指导意见》“三、实施条件”中第四项规定:“增设电梯影响相邻业主通风、采光、日照、通行等权益的,申请人应与受影响的相邻业主协商达成一致,并取得协商后的书面同意意见书。1.影响通风、采光的情形:梯井(或连廊)位于业主专有部分外墙窗户的正南北(或正东西)投影方向,且与卧室、起居室(厅)窗户的净距小于4米,或与厨房、卫生间窗户的净距小于2米,或与其它用房窗户的净距小于1.5米。2.影响日照的情形:因受到拟加装电梯的影响,业主住宅的日照标准不满足《城市居住区规划设计规范》相应条文的。”第三人申请加装电梯是由广东某建筑与工程设计顾问有限公司勘察设计,该公司业务范围属建筑行业建筑工程专业甲级(资质证证书编号A24400XXXX,有效期至2023年9月17日)。设计方案显示,拟加装电梯井占地约4平方米,建筑高度为30.85米,建筑层数为9层,位于住宅楼西北侧,距离住宅楼首层出入口为2米。涉案加装电梯工程系由具有相关资质的设计单位设计,设计单位承诺报核准的设计方案系依据国家、省、市有关技术标准和规范制作,没有证据证明违反上述相关设计技术规范,且拟加装电梯所处位置预留了道路通行路口,电梯高度适当,电梯为廊桥式钢化夹胶玻璃预制钢结构。经本府现场查看,申请人与第三人所在楼栋为联排楼宇“一”字型结构,为非封闭住宅区域,住宅楼下空地处多为现状车房,现场有摩托车散乱停放。某里1号之一与之二楼栋目前共用拟加装电梯位置处通道,第三人已经与案外人协商,购买了两处现状车位,准备在电梯加装后拆除车房作为公共通道。从现场情况来看,新增通道靠近申请人楼栋,申请人亦可从加装电梯预留通道处通行,对申请人出行不构成影响,该方案亦未见电梯影响住宅楼通风、采光等危害。申请人主张加建电梯后对其楼宇价值影响,没有相应证据证明,该事项亦不属于行政复议范围,故申请人提出的复议申请事实和理据不足,本府不予支持。
加装电梯是事关群众切身利益和经济社会发展大局的民生工程,是改善城市老旧小区人居环境和应对人口老龄化的重要举措,不动产的相邻权利人应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的原则,正确处理相邻关系,对相邻业主包括第三人申请加装电梯也应按照《民法典》关于调整民事法律关系应遵循自愿、公平、诚信的原则。此外,常见的相邻权纠纷包括宅基地使用、用水、排水、采光等,而加装电梯不同于一般的相邻权纠纷,加装电梯解决的是通行问题,要充分尊重业主的民主自治权利,从社会治理、社会价值角度来说,支持老旧小区自主加装电梯,发挥楼栋的最大便利,符合公序良俗的要求。申请人如因涉案增设电梯侵犯其所有权和相邻权等民事权益而提出相关权利主张的,应由业主之间协商解决,协商不成的,可以通过相关调解组织调解或依法通过民事诉讼途径解决。
本府决定:
根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项的规定,维持被申请人于2022年4月29日颁发的蓬江建字第2022-XXXX号《建设工程规划许可证》。
申请人、第三人如不服本府复议决定,可在收到本《行政复议决定书》之日起15日内向有管辖权的人民法院起诉。
2022年7月20日