行政复议决定书
江府行复〔2021〕67号
申请人:董某。
被申请人:江门市人力资源和社会保障局。
第三人:江门市某医院。
申请人董某不服被申请人于2021年6月10日作出的(2021)X号《不予认定工伤决定书》,向市人民政府申请行政复议,市人民政府已依法予以受理,现已审查终结。
申请人请求:
撤销被申请人于2021年6月10日作出的(2021)X号《不予认定工伤决定书》,作出董某受到事故伤害属于工伤或视同工伤的认定决定。
申请人称:
一、董某事发脑血管意外脑出血当日属于新发热门诊正式投入运营第一天,有以下事故发生,当事人已明确向人社局提出,而且因果关系非常明确,但人社局工伤科未经调查取证提前下给出没有事故的结论,对事故视而不见,这与客观事实不相符。
1.甲醛含量超标,有发热门诊员工录音及甲醛采集色卡及甲醛测试仪测试结果视频,其他医务人员亦有不适,充分说明10个月前甲醛超标明显,当事人董某工作约7.5小时可导致甲醛中毒引起呼吸道损害,消化道损害(呕吐),继发中枢神经系统损害,血压升高,可导致喉头水肿脑出血等危及生命属于严重事故。
2.防护服不合规,不符合国家规定GB19082,属于严重事故。
3.2020年09月10日当日新建发热门诊空调温度低,室内温差约10-13摄氏度,可引起脑血管收缩舒张引起脑血管意外脑出血属于事故。
4.董某酒精过敏,发热门诊需要经常性酒精消毒,且第一天发热门诊并未按照规定开窗通风,酒精和甲醛不易排出可诱发血压升高。
5.新冠肺炎爆发以来,董某即刻被调配到发热门诊工作,因对待抗疫工作不容失误,心理负担严重,已经引起应激性高血压。
二、因新建发热门诊第一天运营使用,新发热门诊结构复杂,操作规程繁琐,交接班长达25分钟,未离开单位即事发,法律意义上交接班属于工作时间,不属于下班路上,人社局在未经调查取证前提下就认定下班路上不符合事实以及法律规定。
三、人社局在无司法鉴定依据情况下出具不予认定工伤结论不合法,当事人丈夫早已向人社局提交关于董某司法认定情况说明,说明中明确提出要求人社局能够委托全面检测工作环境,温度变化,空气污染检测,心理压力测评的权威鉴定机构对董某进行司法鉴定,人社局未予采纳,且在无司法鉴定且未经调查因果关系的情况下依据“专家”结论认定董某脑血管意外出血就是病而不是伤,继而认定董某事件不属于工伤的逻辑,这属于严重失职及严重应用法条错误。
四、当事人丈夫向人社局提供董某既往无高血压病史及无脑血管畸形及无其他基础疾病能够引起脑血管意外自发脑出血的事实依据,已经排除自发因素。
五、董某符合《工伤保险条例》第十四条第(一)规定,在工作时间和工作场所内,因工作原因受到伤害的应当认定为工伤。
六、董某在工作场所内,用人单位组织抗击新冠肺炎疫情工作期间因工作原因发生脑血管意外,符合《工伤保险条例》的第十五条第二款的规定:维护国家利益公共利益中受到伤害。
综上所述,人社局在未经向用人单位事故相关调查取证,未经司法鉴定,未尊重受害者无基础病导致脑血管意外客观事实依据,未明确何为法定工作时间,未能准确判断工伤认定因果关系和无视抗疫工作者目前植物功能状态对家庭各方面打击的前提下出具不予认定工伤结论属于严重失职、违法以及应用法条错误,请求予以撤销。
被申请人答复称:
一、被申请人作出的不予认定工伤决定主体适格。
根据《工伤保险条例》第五条第二款“县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。”的规定。董某所在用人单位江门市某医院(以下简称“第三人”)为江门市市直事业单位,被申请人作为江门市人民政府社会保险行政部门,有权对第三人就其单位职工提出的工伤认定申请作出处理,主体适格。
二、被申请人作出的不予认定工伤决定程序合法。
第三人于2020年9月29日向被申请人提出工伤认定申请,被申请人于2020年10月13日依法受理,并于同月29日将《工伤认定申请受理决定书》直接送达给第三人。为保障董某的权利,被申请人依法委托广东天地方正司法鉴定中心进行司法鉴定,在司法鉴定尚未作出结论期间,被申请人于2020年11月19日中止对董某工伤认定申请一案的审理。因申请人未配合提供相关病历资料进行司法鉴定,2021年5月24日,广东天地方正司法鉴定中心向被申请人送达《终止鉴定告知书》。2021年5月25日,被申请人恢复董某工伤认定案件审理,并将《工伤认定恢复审理通知书》通过邮寄方式于次日分别送达给申请人和第三人。2021年6月3日,被申请人组织3名神经外科专家根据董某的治疗病历材料进行论证,2021年6月10日,被申请人作出《不予认定工伤决定书》(编号:〔2021〕X号),通过EMS邮寄方式于次日分别送达给申请人和第三人。整个工伤认定的过程符合《工伤保险条例》第二十条第一款和第三款、《工伤认定办法》第八条、第十八条、第二十条及第二十二条有关程序的规定。
三、被申请人作出的不予认定工伤决定事实清楚,适用法律依据正确。
(一)2020年9月10日,董某上班期间无发生事故。
经查明:2020年9月10日董某上P班,上班时间为15时至22时,上班地点为发热门诊。2020年11月26日,被申请人向2020年9月10日发热门诊上P班的护士梁某、郑某询问情况,并制作询问笔录2份。根据2人反映,2020年9月10日董某在发热门诊正常上班未发现有何异常,上班期间其也未发生事故及事故伤害。2020年11月30日,被申请人向2020年9月10日在发热门诊上N班(22时至次日8时)的接班医生区某询问情况,并制作询问笔录1份。根据区某反映,2020年9月10日22时左右,她到达发热门诊与董某正常交接班,未发现董某有何异常。2020年12月11日,第三人向被申请人提供董某于2020年9月10日上P班的HIS系统日志,日志显示当日董某值P班期间共接诊病人14人,其中第一个病人的系统显示时间为15时15分,最后一个病人的系统显示时间为21时58分。因此,2020年9月10日15时至22时,董某在发热门诊正常上班接诊,正常交接班,在上班期间并未发生事故及事故伤害。
(二)董某突发呕吐、昏迷系发生在下班途中。
根据第三人提交的综合楼门前广场监控视频显示:2020年9月10日22时24分,董某的红色包已经出现在事发位置,董某突发呕吐、昏迷时间约为2020年9月10日22时24分,地点为单位综合楼停车场旁路边人行道(注:该条道路为穿过江门市某医院的公共道路)。2020年11月26日,被申请人对事发时参与抢救董某的护士谭某、保安钟某进行询问,并制作询问笔录2份。根据两人的笔录,2020年9月10日,董某突发呕吐、昏迷时间和地点与视频一致。2021年5月10日,申请人向被申请人提交2020年9月10日董某突发呕吐、昏迷的现场照片4张,根据照片显示:董某身着黑色短袖上衣、牛仔裤躺在马路边,身边有红包一个。照片内容与上述董某突发呕吐、昏迷地点亦一致。另查明:董某的居住地为蓬江区蓬莱路172号(江门市某医院附近)。
综上,被申请人认为:董某突发呕吐、昏迷时已完成正常交接班,并完成更衣后下班,董某突发呕吐、昏迷的时间和地点与其下班后离开发热门诊后步行回家的时间和路径均相符。
(三)董某的情形属于突发疾病。
因董某近亲属未配合进行伤病司法鉴定,被申请人在2021年5月24日收到广东天地方正司法鉴定中心发出的《终止鉴定告知书》后,及时于2021年6月3日组织3名神经外科专家根据董某的治疗病历等材料进行论证。根据专家出具的“入院时患者头颅CT检查显示右侧基底节大量出血未见骨折线及脑挫伤灶,因此考虑脑出血原因为高血压所致(入院时血压191/96mmHg)”的论证意见,被申请人认为董某“1.右侧基底节脑出血并脑疝形成;2.脑室及蛛网膜下腔积血;3.脑干梗塞;4.高血压病;5.肺部感染并胸腔积液;6.电解质紊乱(高钠、低钾、低钙)。”是突发疾病。
综上所述,董某突发疾病的情形不符合《工伤保险条例》第十四条或第十五条认定为工伤或视同工伤的规定,不能被认定为工伤或视同工伤。被申请人作出的《不予认定工伤决定书》事实清楚,适用法律依据正确。
四、针对行政复议申请书所提事实和理由的补充情况说明
(一)被申请人委托开展司法鉴定符合规定。
广东天地方正司法鉴定中心为江门市工伤伤病司法鉴定中标机构。按照相关规定,我市工伤认定案件委托中标机构进行司法鉴定,工伤职工不需承担鉴定费用,行政部门委托司法鉴定机构主要进行工伤认定过程中的伤病因果关系鉴定。被申请人依法委托开展的司法鉴定符合规定,亦是为了充分保障董某的权利。
(二)申请人未配合进行伤病司法鉴定,导致鉴定无法进行。
根据申请人、第三人提交的申请材料以及被申请人的调查核实,为充分保障董某的权利,被申请人认为应对董某被诊断的情形进行伤病司法鉴定。2020年10月30日,被申请人将《关于进行司法鉴定的通知》直接送达申请人,并将《司法鉴定委托书》邮寄至广东天地方正司法鉴定中心。因董某被送往中山市就医,2020年11月19日,广东天地方正司法鉴定中心向被申请人反馈该中心暂时无法对董某本人进行司法鉴定,被申请人于同日中止案件审理。2021年4月,第三人向被申请人反映,申请人愿意配合提供相关病历资料进行司法鉴定,被申请人在收到该消息后及时通过邮寄方式向广东天地方正司法鉴定中心发出《关于对董某进行司法鉴定的函》,请其恢复董某司法鉴定程序。2021年5月10日,申请人通过第三人向被申请人提交《司法鉴定致人事局工伤鉴定科情况说明》,表示“需要相关鉴定部门具备鉴定包括工作环境,温度变化,穿脱防护服及高压工作状态影响心理生理指标测评量化的相关能力”才配合鉴定。2021年5月24日,在收到广东天地方正司法鉴定中心《终止鉴定告知书》后,被申请人于次日即恢复案件的审理,并于2021年6月3日组织3名神经外科专家根据董某的相关治疗病历材料进行论证。
被申请人向申请人送达《关于进行司法鉴定的通知》后,多次与申请人、第三人及广东天地方正司法鉴定中心沟通协调,被申请人及第三人的经办人员也曾与被申请人的工作人员当面沟通,但申请人的配偶作为董某的近亲属,始终未能配合到广东天地方正司法鉴定中心进行伤病司法鉴定,导致鉴定无法进行。
至于申请人主张董某因甲醛、防护服、室内外温差、酒精过敏及精神压力等因素导致脑出血,申请人也未能向被申请人提供董某属于职业病的相关依据。结合被申请人组织的神经外科专家论证结果,本案中,董某右侧基底节脑出血是突发疾病的事实,依据充分。
(三)关于董某是否有高血压病史问题。
第三人在工伤认定申请材料中提交了1份董某2018年8月17日的体检报告,报告显示董某体检时血压111/78mmH。2020年10月27日、2020年12月10日董某在江门市某医院的出院记录诊断董某“高血压3级 很高危”;2021年1月29日,董某在第三人处的入院记录诊断“高血压病”。被申请人认为:董某高血压病的诊断清晰明确,至于2020年9月10日前,董某是否有高血压病史,不影响董某右侧基底节脑出血是突发疾病的事实。
(四)董某的情形不属于人社部函〔2020〕11号规定的情形。
根据《人力资源社会保障部、财政部、国家卫生健康委关于因履行工作职责感染新型冠状病毒肺炎的医护及相关工作人员有关保障问题的通知》(人社部函〔2020〕11号)的规定,在新型冠状病毒肺炎预防和救治工作中,医护及相关工作人员因履行工作职责,感染新型冠状病毒肺炎或因感染新型冠状病毒肺炎死亡的,应认定为工伤,依法享受工伤保险待遇。但本案中,董某并非属于因履行工作职责感染新型冠状病毒肺炎,其情形不适用人社部函〔2020〕11号的规定。
综上所述,被申请人作出的《不予认定工伤决定书》(编号:〔2021〕X号),主体适格、适用法律依据正确,程序合法,事实清楚,申请人提起复议的理由依据不足,请求复议机关依法予以驳回。
申请人、被申请人向本府提交了当事人身份证明、江门市某医院入院记录、出院记录、各检验检测报告病案、调查询问笔录、司法鉴定情况说明、工伤认定案例病情论证意见。2022年7月23日,第三人江门市某医院制作了《关于市某医院董某医生意外的情况说明》,7月24日召开了董某医生发生意外的病情讨论会,并提交了病情讨论会专家意见,对董某的案件相关情况予以佐证。本府依职权进行了现场勘察和实地调查,向董某的主治医生进行了询问。
本府查明:
一、申请人董某于2019年3月入职江门市某医院,在该院呼吸与危重症医学科工作,2020年3月1日起在该院发热门诊工作。2020年9月10日江门市某医院新建发热门诊正式投入使用,董某当天在发热门诊上P班,上班时间为15时至22时。
二、2020年9月10日22时许,董某在市某医院综合楼停车场旁路边人行道(该条道路为穿过江门市某医院的公共道路)突发呕吐、昏迷。路过的护士和保安将其送往急救,初步诊断结果为:右侧基底节脑出血并脑疝形成;高血压3级,高危组;吸入性肺炎。经多次手术,董某目前处于持续性植物生存状态,对呼叫无反应,四肢不能动,对外物刺激反应微小,不能自主活动。
三、2020年9月29日,江门市某医院向被申请人提交工伤认定申请,被申请人于2020年10月13日受理该工伤认定申请。10月27日,被申请人委托广东天地方正司法鉴定中心对董某伤情进行司法鉴定并出具相关司法鉴定意见。11月19日,被申请人向江门市某医院发出江人社工认中审[2020]X号《工伤认定中止通知书》,中止对董某工伤认定申请一案的审理。11月26日,被申请人就本案工伤认定申请向江门市某医院相关人员进行了调查询问并制作笔录。2021年5月21日,广东天地方正司法鉴定中心向被申请人发出广天司鉴中心[2021]司鉴终止鉴定函第X号《终止鉴定告知书》,因董某本人及其近亲属未到该中心办理相关事宜,决定终止本次鉴定工作并退还鉴定材料。2021年5月25日,被申请人向江门市某医院发出江人社工认恢复[2021]X号《工伤认定恢复审查通知书》,决定从5月25日起恢复对工伤认定申请案件的审理。
四、2021年6月3日下午,被申请人组织相关专家对疑难工伤认定案例病情进行论证。劳鉴专家出具的论证意见为:“入院时患者头颅CT检查显示右侧基底节大量出血未见骨折线及脑挫伤灶,因此考虑脑出血原因为高血压所致(入院时血压191/96mmHg)”。2021年6月10日,被申请人作出〔2021〕X号《不予认定工伤决定书》并于2021年6月11日送达给董某的配偶曹某。
申请人对江门市人力资源和社会保障局作出的〔2021〕X号《不予认定工伤决定书》不服,向市人民政府提起行政复议。因申请人曹某认为对相关案件事实需要补充进行司法鉴定,本府于2021年9月14日对本案中止审查,于2022年7月27日恢复审查。
本府认为:
一、被申请人作出涉案的不予工伤认定处理决定符合其法定职权。
根据《工伤保险条例》第五条第二款“县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。”的规定。申请人董某所在用人单位江门市某医院为江门市市直事业单位,被申请人作为市本级政府社会保险行政部门,有权对该医院职工提出的工伤认定申请作出处理,其执法主体资格本府予以确认。
二、被申请人作出涉案工伤认定程序合法。
《工伤保险条例》第二十条第一款、第三款规定:“社会保险行政部门应当自受理工伤认定申请之日起60日内作出工伤认定的决定,并书面通知申请工伤认定的职工或者其近亲属和该职工所在单位。”“作出工伤认定决定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据的,在司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论期间,作出工伤认定决定的时限中止。”《工伤认定办法》第八条规定:“ 社会保险行政部门收到工伤认定申请后,应当在15日内对申请人提交的材料进行审核,材料完整的,作出受理或者不予受理的决定;材料不完整的,应当以书面形式一次性告知申请人需要补正的全部材料。社会保险行政部门收到申请人提交的全部补正材料后,应当在15日内作出受理或者不予受理的决定。社会保险行政部门决定受理的,应当出具《工伤认定申请受理决定书》;决定不予受理的,应当出具《工伤认定申请不予受理决定书》。”第十八条规定:“社会保险行政部门应当自受理工伤认定申请之日起60日内作出工伤认定决定,出具《认定工伤决定书》或者《不予认定工伤决定书》。”、第二十条规定:“社会保险行政部门受理工伤认定申请后,作出工伤认定决定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据的,在司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论期间,作出工伤认定决定的时限中止,并书面通知申请人。”及第二十二条规定:“ 社会保险行政部门应当自工伤认定决定作出之日起20日内,将《认定工伤决定书》或者《不予认定工伤决定书》送达受伤害职工(或者其近亲属)和用人单位,并抄送社会保险经办机构。”本案中,第三人江门市某医院向被申请人提出工伤认定申请,被申请人依法受理。为查清事实及保障申请人董某的权利,被申请人依法委托广东天地方正司法鉴定中心进行司法鉴定,在司法鉴定尚未作出结论期间,被申请人于2020年11月19日中止对董某工伤认定申请一案的审理。2021年5月25日,被申请人恢复董某工伤认定案件审理,并将《工伤认定恢复审理通知书》通过邮寄方式于次日分别送达给申请人和第三人。2021年6月3日,被申请人组织专家根据董某的治疗病历材料进行论证后作出《不予认定工伤决定书》(编号:〔2021〕X号),通过EMS邮寄方式分别送达给申请人和第三人。被申请人在法律规定期限内作出不予工伤认定决定,程序符合前述法律规定,本府予以确认。
三、被申请人作出《不予认定工伤决定书》,查明事实清楚,适用法律正确,应予维持。
首先,董某事发时不在工作时间及工作岗位,也未从事与工作相关的事务。申请人当天上P班,时间为下午3时至晚间10时。下班后,申请人与同事交接班工作完成,离开工作岗位,于当天晚间10时24分许在返回家的途中突发疾病,发病的时间、地点均不属于工作期间、工作岗位,事发时也未有证据证明其在从事与工作相关的事务。其次,董某未受到事故性伤害。申请人、被申请人提交的病案、鉴定结论载明:董某属右侧基底节脑出血并脑疝形成;脑室及蛛网膜下腔出血;脑干梗塞;高血压病;肺部感染并胸腔积液;电解质紊乱(高钠、低钾、低钙)。从病历查体记载、询问市某医院相关人员笔录中均载明未发现董某有明显出血点、头部或其他部位外伤。2020年9月11日CT号为202020XX的《多排CT查检报告单》提示意见载明:“1.右侧额叶-基底节区-放射冠脑出血治疗后。2.脑疝形成。3.右侧大脑中动脉近段细小血管分支影,考虑脑血管动脉畸形(右静脉畸形?烟幕病?)可能性大,请进一步检查。4.右侧颈动脉硬化。”《工伤保险条例》第十四条规定“职工有下列情形之一的,应当认定为工伤:(一)在工作时间和工作场所内,因工作原因受到事故伤害的;(二)工作时间前后在工作场所内,从事与工作有关的预备性或者收尾性工作受到事故伤害的;(三)在工作时间和工作场所内,因履行工作职责受到暴力等意外伤害的;(四)患职业病的;(五)因工外出期间,由于工作原因受到伤害或者发生事故下落不明的;(六)在上下班途中,受到机动车事故伤害的;(七)法律、行政法规规定应当认定为工伤的其他情形。”董某在下班途中突发疾病,而非受到事故伤害,不符合《工伤保险条例》第十四条相关的规定,不应认定为工伤。
四、申请人提出的相关主张缺少事实和法律依据。
申请人提出江门市某医院发热门诊甲醛超标的问题,申请人于2021年8月22日以个人名义委托复星检验检测技术(江苏)有限公司进行了室内空气检测,并出具了苏[检]字(2021)第2021082XXXX号《检测报告》,结论为发热门诊房间1、房间2室内空气中甲醛、TVOC和含量超过国家标准。因该检测报告未在工伤认定过程中制作,亦未经市某医院、被申请人共同质证,对该份报告本府不予采纳;关于申请人认为案发当天室内外温差、工作压力、防护服不合规等原因,当天董某下班时已是夜间十点,室内外温差已经较小;董某当天工作期间接诊病患14人,属于正常工作强度;且申请人亦未能举证甲醛超标、防护服不合规及过敏等与脑出血之间存在因果关系。
关于申请人主张的董某是否属于因公共利益受到伤害应视同工伤的问题,本府认为,《工伤保险条例》第十五条规定“ 职工有下列情形之一的,视同工伤:(一)在工作时间和工作岗位,突发疾病死亡或者在48小时之内经抢救无效死亡的;(二)在抢险救灾等维护国家利益、公共利益活动中受到伤害的;(三)职工原在军队服役,因战、因公负伤致残,已取得革命伤残军人证,到用人单位后旧伤复发的。职工有前款第(一)项、第(二)项情形的,按照本条例的有关规定享受工伤保险待遇;职工有前款第(三)项情形的,按照本条例的有关规定享受除一次性伤残补助金以外的工伤保险待遇。”该条文规定的“视同工伤”的三种情形,是对该条例第十四条“应当认定工伤情形”的补充,视同工伤不要求必须是工作原因导致的伤害,而是基于社会公共利益或者公平正义原则,对职工的一种倾斜性保护,给予职工以工伤保险待遇,对视同工伤应当严格按照法律规定执行。本案中,董某是在发热门诊工作,属于履行正常的医生本职工作,其突发疾病也不属于《工伤保险条例》第十五条第二款“在抢险救灾等维护国家利益、公共利益活动中受到伤害的”视同工伤的情形。
需特别强调的是,虽然申请人董某依法不能认定为工伤,但是作为奋斗在一线的医务工作者,在全国上下齐心防疫抗疫的过程中,她奉献了应有的力量。用人单位和相关部门应对董某医生家庭的特殊困难予以适当的人文关怀。
本府决定:
根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项的规定,维持被申请人江门市人力资源和社会保障局于2021年6月10日作出的《不予认定工伤决定书》(编号[2021]X)。
申请人、第三人如不服本府复议决定,可在收到本《行政复议决定书》之日起15日内,向有管辖权的人民法院起诉。
2022年7月28日