行政复议决定书
江府行复〔2023〕1号
申请人:开平市某镇某村某经济合作社。
被申请人:开平市人民政府。
第三人:开平市某经济发展公司。
申请人开平市某镇某村某经济合作社(以下简称某经合社)不服被申请人开平市人民政府(以下简称开平市政府)于2022年12月14日作出的开府土决〔2022〕X号《土地林地权属争议调查处理决定书》,向江门市人民政府申请行政复议,本府依法予以受理,现已审查终结。
申请人请求:
1、撤销被申请人作出的开府土决〔2022〕X号《土地林地权属争议调查处理决定书》;
2、责令被申请人在法定期限内对案涉土地林地权属重新作出行政处理决定。
申请人称:
一、申请人提供的在案证据不但证明其与案涉土地林地具有直接的利害关系,而且也反映出争议土地属于被申请人集体所有。
1.本案中申请人依法提交了《合约》一份,合约清楚记载,1979年11月28日,红光大队某生产队(即申请人前身)与公社农场立下契约,约定申请人将其集体所有的土地林地交由公社农场耕作管理,并由公社农场缴交公购粮。该合约合法有效,可以反映所记载的土地林地属于申请人集体所有。
2.合约上对于各块土地的土名和面积大小均有明确的记载,各地土地都一一经申请人多名村民代表现场确认,涉案土地林地的位置均清楚明确,不存在指代不明。
3.如果被申请人及第三人认为,合约记载的观音山等土地指代不明,不是申请人指认的现由第三人占有的涉案土地,被申请人完全可以通过走访红光大队或者其他村村民的方式予以调查核实,涉案合约上有土地的土名。
4.合约上记载甲方的签约代表系关某,其既是签约的代表,也是见证人,申请人已经向被申请人提供了关某的联系方式以及查证线索,被申请人作为政府部门以及本案的行政调处单位,可以向关某调查询问,了解涉案土地林地的相关情况。
二、实地勘察测量所得的土地林地面积与合约上记载的面积大小不一致存在众多因素影响,并不能据此否认申请人与案涉土地林地具有利害关系。合约签订至今已有三十多年,涉案范围内的土地林地的地形地貌均已发生很大变化,有的山体已经被推平,有的土地已经变水塘等。本案中测绘人员根据现场地貌实测所得的数据与三十年前的情况存在差异是客观合理的。土地部分面积当年签约时没有具体测量,当以这次实际测量所得为准,本案所实际勘察测量的土地没有超出合约所表述的土地范围。
三、第三人亦即系涉案土地的占有使用方,在调处过程中从未对申请人要求返还涉案土地提出过异议,亦未对本案提出过任何答辩意见以及证据,其占有涉案土地林地并不具有合法性。退一步讲,即使其曾口头提出反对意见,但根据民诉法的规定,反驳对方的主张亦应提供相应的证据,在其无提交任何证据的情况下,其反驳意见不应采纳。
四、涉案土地位于开平市某镇某村行政区域范围内,本身就系申请人农民村集体赖以生存的集体土地。在《农业60条》颁布前一直由申请人农民集体所有和耕作,直至申请人按《合约》约定将其交予开平县某人民公社革命委员会管理。在《合约》中,各方均承认案涉土地属于申请人集体所有。自始至终,没有任何政府部门征收过涉案土地林地,涉案土地也没有进行过任何形式的土地调整,申请人亦未获得过涉案土地林地的任何经济补偿,涉案土地的权属从未发生过改变,应属于申请人集体所有。
综上,被申请人以申请人与本案土地林地权属争议没有直接利害关系为由作出驳回申请人诉求的处理决定认定事实不清,适用法律错误,应予撤销。
被申请人答复称:
一、答复人作出的涉案《土地林地权属争议调查处理决定书》(开府土决〔2022〕X号)主体适格。
根据《中华人民共和国森林法》、《广东省林木林地权属争议调解处理条例》的相关规定,被答复人向开平市人民政府林权争议调处办公室(下称:林权调处办)提出涉案林地权属调解处理申请,林权调处办依法受理后,依法处理并组织被答复人与第三人进行调解,但因第三人无正当理由缺席调解会,根据现有材料,答复人作出涉案《土地林地权属争议调查处理决定书》(开府土决〔2022〕X号),主体适格。
二、由于被答复人提交的证据无法充分证明其与涉案6760.51亩争议地块有直接利害关系,答复人依法决定驳回被答复人的申请,合法有据。
被答复人申请本案权属争议调处,除提交了申请书及主体资格、委托资料外,主张权属争议的依据只有一份《合约》复印件。经审查《合约》上记载的耕地合计100亩零6分1厘3,同时,《合约》中对林地没有明确的界线、范围以及面积的描述。
根据被答复人提交的涉案土地争议范围图,开平市城市地理信息中心通过技术处理,确认被答复人提交的涉案土地争议范围面积约6760.51亩。一方面,被答复人并没有证据可以证明其提交的上述争议范围图对应的范围就是《合约》上所对应的范围,两者之间显然缺乏关联性。另一方面,虽被答复人能单方确认《合约》上载明的观音山等10块土地的位置,但是经过被答复人现场指界,其确认观音山等10块土地的实际测量面积为332.23亩,与《合约》上记载的100亩零6分1厘3相差两倍多。被答复人提交的证据(仅仅是《合约》)无法充分证明其与涉案6760.51亩争议地块有直接利害关系,依据《土地权属争议调查处理办法》第十条、《广东省土地权属纠纷处理条例》第七条以及《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第三十三条的规定,答复人依法决定驳回被答复人的申请,合法有据。
三、被答复人将第三人作为涉案土地林地权属争议调处案件的被申请人实属不当。
根据《开平县志》(下册)第二章第二节基层政权第1123页“1968年2月,各人民公社(镇)、大队、生产队管理委员会,由新建立革命委员会和革命领导小组所取代,全县共有月山、水口……某、赤水、东山等15个公社革命委员会及三埠、赤坎、水口三个镇革命委员会。……这时期的革命委员会或革命领导小组,实行党、政、企一元化领导”“1980年6月,取消革命委员会,恢复公社、大队、生产队管理委员会,镇成立人民政府。”第1124页“1983年8月,根据中央文件精神,全县进行了体制改革,原16个公社改为16个区,三个镇不变,各区(镇)成立中共区(镇)委员会、区(镇)公所、区(镇)农工商联合公司的三套班子,实行党、政、企分设,各区(镇)公所驻地不变。”“1986年12月至1987年2月,根据《选举法》和《地方组织法》的规定,全县进行并完成了撤区建镇工作,原16个区、3个镇改为17个镇(三埠、赤坎……某),各镇政府驻地及下设机构不变……”,即现时的开平市某镇人民政府与《合约》落款盖章单位“开平县某人民公社革命委员会”属同一政府机构。第三人开平市某经济发展公司并不是《合约》的相对方,不应将其作为涉案土地林地权属争议调处案件的被申请人。
四、答复人作出的涉案《土地林地权属争议调查处理决定书》(开府土决〔2022〕X号)程序合法。
2019年8月20日,被答复人向林权调处办提出与第三人就涉案“1979年11月30日《合约》范围内的耕地及周围毛山坡地约300亩”权属争议的调处申请及相关材料,请求确认该土地属于被答复人所有。林权调处办于2019年9月16日作出《补正权属争议调处申请材料通知书》,2019年9月29日,被答复人向林权调处办寄出补正材料。市林权办依法受理并发出公告,进行了公示,要求各方维持土地现状,并要求第三人提交书面答复。办理确权期间,开平市林权办依法履行了延长处理期限、组织现场调解等职责,并经开平市政府审批后作出《土地林地权属争议调查处理不予受理决定书》(开府土决〔2022〕X号)。在申请人不服该处理决定提起复议后,开平市政府于2022年7月11日作出《关于撤销开府土决〔2022〕X号文件的决定》,并于同年12月14日重新作出《土地林地权属争议调查处理决定书》(开府土决〔2022〕X号)。答复人作出涉案处理决定书的处理程序符合《广东省林木林地权属争议调解处理条例》及《林木林地权属争议处理办法》等程序规定,程序合法。
答复人作出的涉案《土地林地权属争议调查处理决定书》(开府土决〔2022〕X号)事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序正当,请复议机关依法驳回被答复人的全部复议请求。
第三人开平市某经济发展公司答复称:
一、原《合约》约定的耕地面积仅为100亩零6分1厘3(并非实测面积332.23亩),且原《合约》明确约定上述耕地属甲方所有,甲方已按《合约》履行相应的义务。
1979年11月30日甲方公社农场与乙方红光大队某生产队签订《合约》约定“甲乙双方经过协商,同意原属乙方耕地观音山……合计100亩零6分1厘3,由1980年起,交由甲方耕作,属甲方所有。甲方从1980年开始,替乙方交纳公购粮指标20400斤;交纳税金414元……”《合约》里十分明确约定上述土地属甲方所有并且甲方已经按照《合约》履行相应的义务(替乙方交纳公购粮及交纳税金)。另外,经现场指界,被答复人确认争议耕地即观音山等10块土的实测面积合共332.23亩,与《合约》约定的耕地面积100亩零6分1厘3不符。
二、根据相关规定,农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的,应视为现使用者所有。
《确定土地所有权和使用权的若干规定》(1995年3月11日国家土地管理局〔1995〕国土籍字第26号)第二十一条规定“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的,应视为现使用者所有。”原《合约》之甲方公社农场(后继为开平市某经济发展公司)作为农民集体,自1980年开始,连续使用上述土地至今已经远超二十年,按照上述规定,《合约》中的土地应视为现使用者所有。
三、被答复人提交的涉案土地争议范围红线面积约6760.51亩,无法对应原《合约》内容,被答复人也没有证据可以证明其提交的上述争议范围图对应的范围就是原《合约》上所对应的范围。开平市人民政府作出的《土地林地以属争议调查处理决定书》(开府土决〔2022〕X号)事实清楚,证据充分,适用法律正确,程序合法,请复议机关驳回被答复人的复议请求。
本府查明:
申请人开平市某镇某村某经济合作社(以下简称某经合社)系开平市某镇红光某村的农村集体经济组织,第三人开平市某经济发展公司(以下简称某公司)是开平市某镇政府于1991年1月15日注册成立的集体所有制企业,代为管理开平市某镇政府集体资产。2019年8月20日,申请人某经合社向开平市自然资源局提交《土地权属纠纷调处申请书》及相关材料,提出与第三人某公司就涉案“1979年11月30日《合约》范围内的耕地及周围毛山坡地约300亩”权属争议的调处申请,请求确认该土地属于申请人所有。2022年10月8日开平市林权调处办受理调处申请,并作出《林权争议受理公告》,同时向第三人某公司送达《林权争议受理公告》。调处期间,2022年2月25日,开平市人民政府批准同意作出《土地林地权属争议调查处理不予受理决定书》(开府土决〔2022〕X号,简称X号决定)。申请人某经合社对X号决定不服,向江门市人民政府提出复议申请。复议审查期间,开平市自然资源局于2022年5月19日组织现场勘察,并由开平市城市地理信息中心制作测量图,并由申请人代表指界,明确开平市调处办前期确认的面积676亩属笔误,实际面积为6760.5亩。申请人明确表示争议面积以申请人提交的《合约》为准,并坚持耕地和林地一起处理。开平市政府于2022年7月11日作出开府土决〔2022〕X号《关于撤销(开府土决〔2022〕X号)文件的决定》,江门市人民政府于2022年9月14日作出江府行复〔2022〕X号《行政复议决定书》,以被申请人对已经受理并审查的涉案土地权属争议,经调查认为申请人提交的证据不足以支持其主张的,应当由被申请人作出驳回其申请的决定,而开平市人民政府作出X号决定不符合相关事实和法律规定为由,确认X号决定违法。2022年12月14日,开平市政府作出开府土决〔2022〕X号《土地林地权属争议调查处理决定》(以下简称X号决定),以申请人提交的证据不足以支持其主张为由,驳回申请人的土地权属争议调处申请。申请人对X号决定不服,向江门市人民政府提出行政复议申请。
另查明,开平市某镇红光村民委员会书面证明,该村委会行政区域范围的土地(含本村委会下属自然村、生产队行政区域内的土地),自1979年11月28日至农业税取消之日期间,相关的农业税(公粮、购粮)已全部交清。
本府认为:
一、被申请人作出涉案土地权属争议处理决定符合其法定职权。
根据《土地管理法》第十四条规定:“土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决;协商不成的,由人民政府处理。单位之间的争议,由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议,由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”《广东省土地权属纠纷处理条例》第五条规定:“土地权属纠纷实行地域管辖、分级调处:(一)个人与个人之间、个人与法人之间的土地使用权纠纷由乡(镇)或县级人民政府调处。”本案属于申请人与第三人两个集体经济组织之间的土地权属争议纠纷,开平市人民政府依法有权调处涉案土地争议,本府确认其执法主体适格。
二、被申请人作出涉案的土地权属争议案件处理决定认定事实清楚,适用依据正确。
《土地权属争议调查处理办法》第十五条规定:“国土资源行政主管部门决定受理后,应当及时指定承办人,对当事人争议的事实情况进行调查。”第十八条规定“在调查处理土地权属争议过程中,国土资源行政主管部门认为有必要对争议的土地进行实地调查的,应当通知当事人及有关人员到现场。必要时,可以邀请有关部门派人协助调查。”本案中,开平市自然资源局在调处涉案土地争议时,依法指定了承办人对案件事实进行调核实,收集证据,对涉案土地进行了现场测绘,组织当事人进行了指界,依据查明事实作出处理决定后报开平市人民政府批准,并向当事人送达处理决定书,其执法程序符合法律规定,本府予以确认。
三、申请人现有证据无法证明其与涉案土地存在利害关系。
《土地权属争议调查处理办法》第十条规定:“申请调查处理土地权属争议的,应当符合下列条件:(一)申请人与争议的土地有直接利害关系;(二)有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实依据。”第十九条规定:“土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任,应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料。”本案中,申请人仅提交一份《合约》作为证据材料,并无其他有效权属证明或相关材料。且《合约》中所涉争议地面积为100亩零6分1厘3,经申请人现场指界,亦不能明确现场地块与《合约》中列明地块位置、大小、地名等互相印证,申请人要求确认的面积与《合约》载明面积相差甚远,又无其他证据材料证明其与涉案土地存在利害关系。另一方面,申请人提交的《合约》显示:该《合约》签订于1978年,合约各方当事人在合约中已明确表示《合约》中约定的100亩零6分1厘3土地自1980年起交由公社农场耕作,属于公社农场所有,由公社农场代为交纳公购粮和税金。经核查,涉案地块不存在欠交公购粮和税金情况,而申请人也未提交在《合约》签订后其有交纳过涉案地块的公购粮和税金的证据材料。因此,即使是申请人提交的唯一证据材料《合约》,其内容也证明涉案地块早在1980年已不归其所有,故申请人与涉案土地不具有事实和法律上的利害关系。根据《广东省高级人民法院关于审理土地山林确权纠纷行政案件的指引》第四条规定:“处理土地山林确权纠纷行政案件应当遵循有利于安定团结、有利于合理利用资源、有利于群众生产生活的原则。”第七条规定:“申请人请求行政机关处理土地山林确权纠纷,应当提供证明与争议地存在利害关系的初步证据,包括和争议地存在关联的书证或使用管理争议地的事实等证据材料。申请人在调处过程中提供的证据明显不足以证明与争议地存在利害关系,行政机关作出不予受理或驳回处理申请的,人民法院可予支持。”虽然处理土地争议相关规范性文件并未明文规定驳回申请这种决定方式,但被申请人受理该案后经调查发现并不符合土地权属争议受理条件,迳而作出驳回申请人某经合社的土地权属争议申请应属于法律规定应有之义,具有事实和法律依据,应当依法予以支持。
本府决定:
根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项的规定,维持被申请人开平市人民政府于2022年12月14日作出的开府土决〔2022〕X号《土地林地权属争议调查处理决定书》。
申请人如不服本府行政复议决定,可在收到本《行政复议决定书》之日起15日内,以开平市人民政府、江门市人民政府为被告向有管辖权的人民法院起诉。
2023年3月21日