行政复议决定书
江府行复〔2023〕12号
申请人:广东某检测有限公司。
被申请人:江门市水利局。
申请人广东某检测有限公司(以下简称某公司)不服被申请人江门市水利局(以下简称水利局)于2023年1月10日作出的江水行罚字〔2023〕X号《行政处罚决定书》,向市人民政府申请行政复议,本府依法予以受理,本案现已审查终结。
申请人请求:
撤销江门市水利局于2023年1月10日作出的江水行罚字〔2023〕X号《行政处罚决定书》。
申请人称:
一、涉案行政处罚认定的主要事实不清,证据不足。
(一)被申请人认定申请人提交的“谢某的有关证件等申请材料为虚假材料”尚缺乏充分证据证明,认定的主要事实不清。
首先,第三方向申请人提交的谢某毕业证书、职称证书、社会保险参保证明等证件证明资料均有原件核对,谢某身份证提交了扫描件。其次,申请人履行了核对义务,包括对相片资料核对,在学信网查验谢某的学历信息、核对社保参保信息、申请人的法定代表人多次与云某公司进行了谢某身份信息的确认。第三,被申请人核实的谢某毕业证书编号及学校编号与云某公司提供的信息一致,被申请人核实的谢某毕业时间与学信网显示的毕业时间不一致,不能证实学信网显示的毕业时间虚假。第四,学信网显示的谢某证书编号实为浙江大学学校编号,可能是学信网信息录入有误。
(二)被申请人认定申请人存在“以欺骗等不正当手段取得《水利工程质量检测单位资质证书》的违法事实”缺乏依据。
首先,申请人是根据《委托合同》的约定取得谢某的相关身份证明材料,主观上不存在以欺骗手段取得资质的故意。申请人为招聘具有水利工程高级工程师人才与第三方签订《委托合同》。谢某的全部身份和资质证明材料均由第三方提供,申请人主观上不存在以欺骗手段取得资质证书的故意。其次,申请人在收到第三方提供的相关材料后,进行查询核实,申请人并不知道第三方提供的资料虚假,客观上不存在以欺骗手段获得资质证书的行为。第三,申请人客观上也未取得《水利工程质量检测单位资质证书》。被申请人虽然在受理当日作出行政许可决定(江水许准〔2022〕12号、江水许准〔2022〕13号),但是申请人并未取得涉案《行政处罚决定书》载明的广东省水利厅制发的《水利工程质量检测单位资质证书》(编号:粤水质检资质第20220XXX号)。
(三)申请人发现招聘的谢某被人冒充后于2022年12月1日以合同诈骗案向公安机关报案,公安部门已经刑事立案并进行侦查,申请人本身也是受害人。
二、涉案行政处罚决定书适用法律依据错误。
即便申请人提交的何谢铭身份证、毕业证等证明资料为虚假,本案依法应适用《行政许可法》第七十八条、《水利工程质量检测管理规定》第二十五条进行处理。申请人不存在以欺骗等不正当手段取得资质证书的违法行为,申请人并未取得《水利工程质量检测单位资质等级证书》,申请人既是行政许可被申请人,也是行政许可的被许可人,被申请人在《复核意见》中仅以申请人是行政许可被许可人为由,适用《行政许可法》第七十九条及《水利工程质量检测管理规定》第二十六条处理本案,没有事实和法律依据。
三、根据《行政处罚法》第三十二条、第三十三条的规定,依法应对申请人减轻或免除处罚。
一是申请人主动消除或减轻违法行为后果。申请人发现云某公司推荐的谢某可能是被冒充后,及时作出辞退处理,另行聘请符合资质的人员。申请人还就云某公司和谢某涉嫌合同诈骗向公安机关报案处理。
二是申请人违法行为轻微并及时改正,没有造成后果,应不予处罚。本案中,申请人已经尽到合理注意义务,并及时改正,客观上也未取得相关资质证书,没有造成后果。申请人亦不存在主观过错,并主动配合被申请人工作,采取相关措施,被申请人在作出行政处罚时未充分考虑相关因素,处罚明显不当。
被申请人答复称:
一、答复人作出的涉案《水行政处罚决定书》主体适格
根据《水利工程质量检测管理规定》《水利部办公厅关于进一步推进水利工程质量检测单位乙级资质认定改革工作的意见》《广东省人民政府关于调整实施一批省级权责清单事项的决定》附件1委托事项清单中第166项“类别:行政许可,实施单位:省水利厅,省级事项名称:水利工程质量检测单位乙级资质认定,承接单位:地级以上市水行政主管部门”。以及《广东省水利厅关于水利工程质量检测单位资质认定(乙级)施行告知承诺制的通知》(粤建设函〔2019〕3号)规定:“二、告知承诺制实施单位。根据《广东省人民政府关于调整实施一批省级权责清单事项的决定》(粤府令第270号),该行政许可事项委托各地级以上水行政主管部门受理,由各地级以上市水行政主管部门做出行政许可决定,并自做出行政许可决定之日起1个工作日内报送省水利厅,我厅自收到各地市行政许可决定之日起7个工作日内负责核发水利工程质量检测单位资质等级证书(乙级)”。“对以告知承诺方式取得资质认定的检测单位真实性进行重点核查,发现虚假承诺或者承诺严重不实的,依法依规处罚”,以及“在核查发现申请人作出虚假承诺或者承诺内容严重不实的,由行政审批部门依照《行政许可法》《水利工程质量检测管理规定》和《水利建设市场主体信用信息管理办法》,撤销相应的资质认定事项,对其不良行为记录信息进行认定,及时纳入水利建设市场“黑名单”,并通过全国水利建设市场监管服务平台公开,实施联合惩戒”。故此,答复人作为行政审批部门,作出的涉案《水行政处罚决定书》主体适格。
二、答复人作出的《水行政处罚决定书》(江水行罚字〔2023〕X号)认定事实清楚,证据确凿
本案调查处理情况如下:答复人分别于2022年8月4日、8月10日受理被答复人以告知承诺制方式提出的水利工程质量检测单位岩土工程类、混凝土工程类、量测类乙级资质认定申请和金属结构类乙级资质认定申请,并于当日作出《江门市水利局准予水行政许可决定》(江水许准〔2022〕12号、江水许准〔2022〕13号),广东省水利厅也于2022年8月10日依法制发了被答复人的《水利工程质量检测单位资质等级证书》(编号:粤水质检资质第20220XXX号)。
2022年9月16日,广东省水利厅组织对被答复人开展水利工程质量检测单位(乙级)资质认定告知承诺制现场核查时,发现其申请资料严重不实,涉嫌以欺骗等不正当手段取得《水利工程质量检测单位资质等级证书》,违反《水利工程质量检测管理规定》。同年9月22日,广东省水利厅以《关于移交有关线索的函》将对被答复人现场核查相关资料移交答复人,要求依法查处;并于当日印发《广东省水利厅关于公布水利工程质量检测单位乙级资质认定告知承诺制核查结果(2022年第五批)的函》(粤水建设函〔2022〕2365号)向被答复人告知核查结果为:“广东某检测有限公司技术负责人不满足资质要求,申请材料严重不实,核查不通过。”
根据《广东省水利厅关于水利工程质量检测单位资质认定(乙级)施行告知承诺制的通知》:“(三)准予行政许可的材料要求:1.水利工程质量检测单位乙级资质认定告知承诺书;2.水利工程质量检测单位乙级资质认定申请表;3.事业单位法人证书或者工商营业执照(该材料已关联电子证照,无需提交纸质);4.计量认证资质证书和证书附表复印件;5.主要试验检测仪器、设备清单;6.主要负责人、技术负责人的职称证书复印件,检测人员的从业资格证明材料复印件,以及上述人员的社保缴纳证明、劳动合同等;7.管理制度及质量控制措施。”
经调查核实:被答复人未履行申请人审核把关的义务,提供的申请材料严重失实。一是被答复人水利工程质量检测单位乙级资质认定申请材料中填报的技术负责人谢某,2022年7月就职于杭州可它家居有限公司,未在某检测公司任职,也未担任过该公司的技术负责人职位;二是被答复人提交的岩土工程乙级、混凝土工程类乙级、量测类乙级、金属结构类乙级资质首次水利资质认定许可事项中的申请材料以及调查取证期间所提供的浙江大学本科毕业证及水利工程高级工程师资格证等证件与谢某本人的证件存在不一致的地方;提供的“谢某”社保缴纳证明亦未能证明“谢某”在被答复人单位内就业;三是经谢某本人核对被答复人在上述申请材料中填报的涉及谢某的个人真实信息存在差异,并对申请材料《技术负责人基本情况》涉及的“谢某”签名予以否认是其本人所写。
2023年1月10日,答复人依法作出《水行政处罚决定书》(江水行罚字〔2023〕X号),对被答复人处以3年内不得再次申请水利工程质量检测单位岩土工程类、混凝土工程类、量测类和金属结构类乙级资质行政许可,并处罚款10000元的行政处罚。
三、答复人作出的《水行政处罚决定书》适用法律正确,程序合法,内容适当
1.认定被答复人以欺骗等不正当手段取得《水利工程质量检测单位资质等级证书》的证据有当事人陈述、书证、视听资料等。《水利工程质量检测单位乙级资质认定申请表》“填表须知”明确:“申请单位须对申报材料的完整性、真实性、准确性负责,并与全国水利建设市场监管服务平台、广东省水利建设市场信用信息平台公开的信息相一致”。其中水利工程质量检测单位资质等级首次申请材料中“江门市新会区劳动合同书”中谢某的劳动合同期限不明确,且合同列明工作岗位仅为“检测员”,工作任务或职责是“检测工作”,劳动合同未对“谢某”是否在被答复人中担任技术负责人进行明确约定;另有当事人陈述证明谢某本人对被答复人提供的“谢某”个人资料及技术负责人基本情况表格的签名等予以否认。故此,可以认定被答复人提供的申请材料,违背了其《申请人的承诺》以及《检测单位法定代表人声明》中对相关信息真实性的承诺。
2.被答复人以虚假资料通过告知承诺制方式向答复人提出水利工程质量检测单位岩土工程类、混凝土工程类、量测类乙级资质认定申请和金属结构类乙级资质认定申请,并取得《江门市水利局准予水行政许可决定》江水许准〔2022〕12号、江水许准〔2022〕13号以及广东省水利厅制发《水利工程质量检测单位资质等级证书》(编号:粤水质检资质第20220XXX号)的行为违反了《中华人民共和国行政许可法》第三十一条、《水利工程质量检测管理规定》(中华人民共和国水利部令第36号)第三条第一款、第四条的规定。答复人依据《中华人民共和国行政许可法》第七十九条、《水利工程质量检测管理规定》(中华人民共和国水利部令第36号)第二十六条之规定,作出对被答复人处以3年内不得再次申请水利工程质量检测单位岩土工程类、混凝土工程类、量测类和金属结构类乙级资质行政许可,并处罚款10000元的行政处罚。
综上,被答复人以欺骗等不正当手段取得《水利工程质量检测单位资质等级证书》事实清楚、证据确凿,因此答复人对被答复人的行政处罚适用法律正确,程序合法,内容适当。
四、其他情况
1.被答复人以虚假资料通过告知承诺制方式提出水利工程质量检测单位岩土工程类、混凝土工程类、量测类乙级资质认定申请和金属结构类乙级资质认定申请行为已非初犯。被答复人于2022年5月7日向答复人提出的水利工程质量检测单位乙级资质认定(首次)申请,获得江门市水利局准予水行政许可决定书(江水许准〔2022〕5号)后,经广东省水利厅调查核实发现,被答复人申请的水利工程质量检测金属结构类乙级资质的技术负责人不符合《水利工程质量检测单位资质等级标准》中的要求。该行政许可已于2022年6月由我局依法作出《江门市水利局撤销行政许可决定书》(江水〔2022〕233号)予以撤销。对于被答复人非首次申请水利工程质量检测单位乙级资质认定,对申请材料不履行审核把关义务,重复出现提交虚假申请资料的行为,不属于适用《行政处罚法》关于从轻减轻或免除处罚的规定的有关情形。
2.根据《广东省住房和城乡建设厅广东省人力资源和社会保障厅广东省交通运输厅广东省水利厅广东省通信管理局转发住房城乡建设部办公厅等关于开展工程建设领域专业技术人员职业资格“挂证”等违法违规行为专项整治的通知》(粤建市〔2018〕259号)要求:严肃查处持证人注册单位与实际工作单位不符、买卖租借(专业)资格(注册)证书等“挂证”违法违规行为;严肃查处提供虚假就业信息、以职业介绍为名提供“挂证”信息服务等违法违规行为。
3.水利工程质量检测工作是水利工程质量控制的重要环节。从事水利工程质量检测的单位必须按照《水利工程质量检测管理规定》的规定取得从业资质,并且在资质允许范围内从事检测事务。取得乙级资质的检测单位可以承担除大型水利工程(含一级堤防)主要建筑物以外的其他各等级水利工程的质量检测业务。主要建筑物是指失事以后将造成下游灾害或者严重影响工程功能和效益的建筑物,如堤坝、泄洪建筑物、输水建筑物、电站厂房和泵站等。被答复人不具备相关资质从事水利工程质量检测工作,对水利工程建设造成多方面不利因素,会严重危害人民群众生命财产安全。
本府查明:
一、申请人某公司于2006年1月23日注册成立,统一社会信用代码:91440705784757526。经营范围:工程检测、监测、鉴定、勘察、设计、物探、测量、测绘;环境、消防、防雷检测(监测、评估);物质及产品的检测、鉴定、物理化学分析测试;软件开发;电子商务;科技咨询;劳务服务(不含劳务派遣)。(依法须经批准的项目,经相关部门批准后方可开展经营活动)。
二、2022年7月13日,某公司与案外人四川云景汇才商务服务有限公司(以下称云某公司)签订《委托合同》,由该公司为某公司推荐符合水利资质延期确认申请的人才。云景公向某公司推荐谢某,并向其提供了谢某的毕业证书、高级工程师职称证书、浙江省社会保险参保证明等材料。7月21日,某公司向广东省水利厅提交《水利工程质量检测单位乙级资质认定申请表》(岩土工程、混凝土工程、量测)。8月5日,某公司再次提交《水利工程质量检测单位乙级资质认定申请表》(金属结构)。所提交的材料中显示,谢某为该公司“技术负责人”,并在表中“本人签名”处签署“谢某”字样。某公司法定代表人金某在“检测单位法定代表人声明”、“申请人承诺”中均表示填报的《申请表》及附件材料全部属实,愿意承担虚假承诺、不实承诺、违反承诺所造成的损失和引发的法律责任。同年8月4日、8月10日,江门市水利局向某公司颁发并送达江水许准〔2022〕12号、13号《江门市水利局准予水行政许可决定书》。广东省水利厅向某公司颁发粤水质检字第20220XXX号《水利工程质量检测单位资质等级证书》。
三、2022年9月16日,广东省水利厅公布2022年第五批水利工程质量检测单位乙级资质认定告知承诺制核查结果,某公司因技术负责人不满足资质要求,申请材料严重不实,核查不通过。9月22日,广东省水利厅函告江门市水利局:某公司申请资料严重不实,涉嫌以欺骗的方式获取《资质等级证书》,并向江门市水利局移交了相关线索。江门市水利局对某公司法定代表人金某和部分公司员工进行了询问。
四、2022年10月20日,水利局工作人员赴浙江向案外人谢某核实相关情况。谢某提供了本人的身份证复印件、水利工程高级工程师资格证原件、毕业证书原件,并陈述不了解某公司,未在该公司工作过,未接触过某公司法定代表人。对某公司申请水利工程质量检测单位乙级资质认定提交的申请材料中,涉及到技术负责人谢某基本情况的材料,与其本人情况不符,签名亦不是本人所签。
五、2022年12月11日,某公司向水利局提交《关于免予行政处罚的请求》,以该公司已经报案,是受害者为由要求免予行政处罚。江门市水利局根据查明的事实,于2022年12月16日作出江水〔2022〕599、600号《撤销行政许可决定书》,撤销某公司获得的江门市水利局准予水行政许可决定书(江水准许〔2022〕12、13号)。经案件调查与集体讨论,2023年1月5日,江门市水利局向某公司送达《行政处罚听证告知书》,告知了违法事实、法律依据和陈述申辩等权利。某公司于2023年1月8日向水利局提交了申辩书,江门市水利局经复核,于2023年1月10日作出涉案《行政处罚决定书》并送达某公司,以该公司提交的申请材料为虚假材料,涉嫌以欺骗等不正当手段取得《水利工程质量检测单位资质等级证书》,违反了《行政许可法》《水利工程质量检测管理规定》相关法律法规为由,对该公司作出如下行政处罚:1. 3年内不得再次申请水利工程质量检测单位岩土工程类、混凝土工程类、量测类和金属结构类乙类资质行政许可;2. 罚款人民币1万元,同时告知了复议和诉讼等权利救济途径。某公司于2023年1月10日缴纳了罚款1万元。
另查明,2022年6月1日,江门市水利局以某公司申请水利工程质量检测乙级资质认定申请的技术负责人不符合要求,撤销了该公司获得的江水许准〔2022〕4、5号水行政许可决定书;2022年7月15日,因某公司再次提交的水利工程质量检测单位资质中技术负责人不符合规范,亦未能取得行政许可。
某公司对江水行罚字〔2023〕第1号《行政处罚决定书》不服,于2023年2月27日向本府申请行政复议,本府予以受理。
本府认为:
一、被申请人作出涉案行政处罚决定符合法定职权。
《广东省人民政府关于调整实施一批省级权责清单事项的决定》附件1委托事项清单中第166项“类别:行政许可,实施单位:省水利厅,省级事项名称:水利工程质量检测单位乙级资质认定,承接单位:地级以上市水行政主管部门”。以及《广东省水利厅关于水利工程质量检测单位资质认定(乙级)施行告知承诺制的通知》(粤建设函〔2019〕3号)规定:“二、告知承诺制实施单位。根据《广东省人民政府关于调整实施一批省级权责清单事项的决定》(粤府令第270号),该行政许可事项委托各地级以上水行政主管部门受理,由各地级以上市水行政主管部门做出行政许可决定,并自做出行政许可决定之日起1个工作日内报送省水利厅,我厅自收到各地市行政许可决定之日起7个工作日内负责核发水利工程质量检测单位资质等级证书(乙级)”。“对以告知承诺方式取得资质认定的检测单位真实性进行重点核查,发现虚假承诺或者承诺严重不实的,依法依规处罚”,以及“在核查发现申请人作出虚假承诺或者承诺内容严重不实的,由行政审批部门依照《行政许可法》《水利工程质量检测管理规定》和《水利建设市场主体信用信息管理办法》,撤销相应的资质认定事项,对其不良行为记录信息进行认定,及时纳入水利建设市场“黑名单”,并通过全国水利建设市场监管服务平台公开,实施联合惩戒”。被申请人江门市水利局作为水行政主管部门,受理资质申请和办理行政审批,并对违法行政行为作出行政处罚,符合其法定职权,其作出涉案《行政处罚决定书》主体适格。
二、被申请人作出涉案行政处罚决定认定事实清楚,证据确凿,适用法律正确,裁量适当。
《行政许可法》第三十一条规定“申请人申请行政许可,应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况,并对其申请材料实质内容的真实性负责。”第七十九条规定:“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的,行政机关应当依法给予行政处罚;取得的行政许可属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的,申请人在三年内不得再次申请该行政许可;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”
《广东省水利厅关于水利工程质量检测单位资质认定(乙级)施行告知承诺制的通知》(粤水建设〔2020〕3号)中的附件《水利工程质量检测单位资质认定(乙级)审查工作细则》中“四、惩戒方式”第2点规定:“申请人通过弄虚作假行为取得企业资质的,要求申请人3个工作日内做出书面说明,对检查出的存在问题提出处理意见,依法对申请单位进行处罚。各地级以上市水行政主管部门将依法撤销行政许可决定,并依法予以行政处罚”。《水利工程质量检测管理规定》第二十六条规定“以欺骗、贿赂等不正当手段取得《资质等级证书》的,由审批机关予以撤销,3年内不得再次申请,可并处1万元以上3万元以下的罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”以上法律法规表明,申请人在申请相关资质许可时,应当恪守诚信原则,通过合法正当手段获得行政许可,否则依法应当承担相应法律责任。
本案中,某公司在通过承诺制申请水利工程质量检测单位资质等级时,该公司并不具备《水利工程质量检测单位资质等级标准》中关于人员配备中技术负责人的相关要求,其通过第三方寻找技术负责人时,在未对第三方提交的相关材料进行尽责调查核实,未与第三方所推荐的技术负责人进行当面实际沟通、确认个人基本信息的情况下,向水利主管部门提交被谢某本人否定的技术负责人“本人签名”等不能确保真实性的申请材料,获得水利部门颁发的水利工程质量检测乙级资质,亦与“承诺制”中申请人作出的对申请材料真实性负责的声明相悖,江门市水利局据此认定某公司以欺骗等不正当手段获得资质等级证书,事实清楚,证据确凿。江门市水利局在核实相关情况后,根据《水利工程质量检测管理规定》、《水利工程质量检测单位资质认定(乙级)审查工作细则》规定,对某公司作出3年内不得再次申请资质行政许可和罚款1万元的行政处罚决定,适用法律正确,处罚幅度亦未超出法定范围,裁量适当,本府予以确认。
三、被申请人作出涉案行政处罚决定程序合法。
本案中,被申请人提交的现场执法记录和案卷材料显示,在作出涉案行政处罚决定时,承办人员对案件事实进行了调查,询问时有两名以上执法人员在场,执法人员均持有行政执法资格证,且在执法过程中向申请人出示了执法证件,并告知回避等权利,执法过程文明有序,连贯清晰。被申请人在作出涉案行政处罚决定前向申请人送达了《行政处罚告知书》,告知了申请人陈述申辩的权利,充分保障了当事人的合法权益。被申请人在法定期间内作出涉案行政处罚决定并送达申请人,合乎《行政处罚法》相关规定,本府予以确认。
四、申请人提出的应当适用《行政处罚法》相关规定减轻或免除处罚主张,没有事实和法律依据
《行政处罚法》第三十二条第一项规定:“当事人有下列情形之一,应当从轻或者减轻行政处罚:(一)主动消除或者减轻违法行为危害后果的;”第三十三条第一款规定“违法行为轻微并及时改正,没有造成危害后果的,不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的,可以不予行政处罚。当事人有证据足以证明没有主观过错的,不予行政处罚。”
本案中,某公司是从事工程质量检测的企业,其所申请的水利工程质量检测单位资质等级与水利工程质量密切相关,属于《行政许可法》中直接涉及公共安全、需要按照法定条件予以批准的事项。某公司在本身不具备申请相关资质条件的情况下,以不正当方式获得行政许可,对涉及水利工程质量的公共安全领域构成威胁,不属于危害后果轻微的情形。某公司在没有与第三方推荐的技术负责人直接接触、明知技术负责人不到位的情况下,仍以不实材料申请相关资质,具有违反行政许可强制性规定的主观故意。某公司还存在多次对申请材料不履行审核把关义务,重复出现提交不实申请资料的行为,其行为亦不符合“初次违法”、“及时改正”的法律规定,对某公司提出的相关意见,本府不予采纳。
本府决定:
根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项的规定,维持被申请人江门市水利局于2023年1月10日作出的江水行罚字〔2023〕X号《行政处罚决定书》。
申请人如不服本府复议决定,可在收到本《行政复议决定书》之日起15日内,以江门市水利局、江门市人民政府为被告向有管辖权的人民法院起诉。
2023年4月14日