关于公开征求《江门市加强基层医疗卫生服务能力建设实施方案》意见的公告

关于公开征求《江门市加强基层医疗卫生服务能力建设实施方案》意见的公告

为全面深化医药卫生体制改革，着力解决医疗卫生资源配置不均衡、基层医疗卫生服务能力弱的问题，加快建立分级诊疗制度，就近满足人民群众基本医疗卫生服务需求，根据《中共广东省委办公厅广东省人民政府办公厅印发＜关于加强基层医疗卫生服务能力建设的意见＞的通知》（粤办发〔2017〕2号）和《江门市医疗卫生强基创优行动方案（2016—2018年）》文件精神，市医改领导小组办公室组织草拟了《江门市加强基层医疗卫生服务能力建设实施方案》，现向社会公开征求意见。

此次公开征求意见时间为2017年4月12日至2017年4月21日，意见请发送至市医改领导小组办公室。

　　地址：江门市蓬江区星河路10号

　　电子邮箱: jmswjjtzggk@126.com

　　联系电话:3873864

　　联 系 人: 郭林生

　　　　　　　  江门市深化医药卫生体制改革领导小组办公室

　　　　　　　　　　　　    2017年4月12日

江门市加强基层医疗卫生服务能力建设实施方案

全面深化医药卫生体制改革，着力解决医疗卫生资源配置不均衡、基层医疗卫生服务能力弱的问题，加快建立分级诊疗制度，就近满足人民群众基本医疗卫生服务需求，根据《中共广东省委办公厅广东省人民政府办公厅印发＜关于加强基层医疗卫生服务能力建设的意见＞的通知》（粤办发〔2017〕2号）和《江门市医疗卫生强基创优行动方案（2016—2018年）》文件精神，结合江门市实际，制订本实施方案。

一、总体要求

 （一）指导思想

加强基层医疗卫生服务能力建设，要高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，坚持以基层为重点、以改革创新为动力，预防为主、中西医并重、将健康融入所有政策、人民共建共享的卫生与健康工作方针，坚持基本医疗卫生事业的公益性，让广大人民群众享有公平可及、系统连续的预防、治疗、康复、健康促进等服务。坚持目标导向、问题导向，以县级及以下医疗卫生机构为重点,大力实施基层医疗卫生服务能力提升工程，补齐基层医疗卫生短板，强化政府责任，加大财政投入，优化资源配置，增加医疗供给,深化体制改革，进一步提升基层医疗卫生服务能力，深入推进城乡、区域医疗卫生均衡发展，努力建设卫生强市，打造健康江门。

（二）工作目标

力争通过3—5年努力，全市基层医疗卫生服务基础设施条件显著改善，服务能力明显提升，服务格局科学合理，人民群众就近享有基本医疗卫生服务。

到2019年，全面完成基层医疗卫生“补短板”任务，城乡、区域医疗资源配置不均衡和基层人才缺乏等瓶颈问题基本解决，基层医疗卫生机构服务能力整体提升，人才队伍整体素质显著提高，管理体制和运行机制更加科学高效。县级医院“龙头”作用明显强化，乡镇卫生院、社区卫生服务中心和村卫生站全面达标，部分中心卫生院服务能力通过“医联体”试点建设基本达到中等县级医院水平，城市三级医院、县级医院、乡镇卫生院（社区卫生服务中心）及村卫生站（社区卫生服务站）纵向梯次帮带体系建立健全，公共卫生服务及重大疾病防控能力显著提升。分级诊疗制度全面建立，全市县域内住院率达到90%左右，基本实现“大病不出县、小病不出镇”。

到2021年，全市医疗卫生服务格局更加合理，体制机制更加完善，基本医疗卫生制度率先全面建立，人民群众公平均等享有覆盖全生命周期的卫生与健康服务。

 二、主要任务

（一）坚持基本医疗卫生事业的公益性

县级医院和镇村级医疗卫生机构是卫生与健康服务体系的重要组成部分，承担着向城乡居民提供基本医疗卫生服务的任务，直接影响全市深化医改事业的成效。要坚持基本医疗卫生事业的公益性，坚持政府主导，落实对基本医疗卫生服务领域的领导责任、保障责任、管理责任、监督责任。政府投入要重点用于基本医疗卫生服务，不断完善制度、扩展服务、提高质量，让广大人民群众享有公平可及、系统连续的预防、治疗、康复、健康促进等健康服务。

建立健全以政府为主导的公共卫生安全体系，完善公共卫生机构管理体制。明确公共卫生机构的公益属性，落实财政保障投入机制。疾病预防控制、慢病防治、健康教育、妇幼保健、精神卫生、应急救治、采供血、卫生监督和计划生育等专业公共卫生机构所需基本建设、设备购置等发展建设支出由政府根据公共卫生事业发展需要足额安排，所需人员经费、公用经费和业务经费根据人员编制、经费标准、服务工作完成及考核情况由政府预算全额安排。（市卫生计生局、市财政局、各市区政府负责）

（二）优化县域医疗卫生资源

增加县域医疗卫生服务资源供给。科学合理确定各级各类医疗卫生机构的数量、规模及布局，优先保障基本医疗卫生服务可及性。严格控制城市公立医院规模和数量，原则上新增医疗卫生服务资源重点下沉基层。2020年县办医院每千常住人口床位数达到1.8张以上，基层医疗卫生机构每千常住人口床位数达到0.9张以上；全市每千常住人口执业医师数达到2.8人、注册护士数3.5人、公共卫生人员数1人；每万常住人口全科医生数3人。

县（市、区）依据常住人口原则上设置1所县办综合性医院、1所县办中医院和1所妇幼保健与计划生育技术服务机构。各县（市）至少有2所二级甲等医院，80万以上常住人口的县（市）可建设1所三级医院。40万以下常住人口的县（市、区）举办的中医院，按县级人民医院的标准予以建设提升。各县（市）妇幼保健机构按二级标准予以建设提升。40—100万常住人口的县（市、区）应选择一所中心卫生院升级为中等水平的县级人民医院，100万以上常住人口的县（市、区）应选择两所中心卫生院升级为中等水平的县级人民医院，作为县域次级基本医疗卫生中心。结合我市实际，新会区人民医院、台山市人民医院按三级综合医院标准建设，新会区妇幼保健计划生育服务中心、台山市妇幼保健计划生育服务中心按三级妇幼保健机构标准建设；台山市、鹤山市和恩平市各选定2个镇（街道）基层医疗机，新会区、开平市各选定3个镇基层医疗机构，通过紧密型“医联体”建设分院，按二级医院的标准完成建设，作为县（区）域次级基本医疗卫生中心。

每个镇办好1所达到标准化建设上限的乡镇卫生院。根据距离、服务人口需求、医疗资源配置等因素综合考虑，重新合理布局设置中心卫生院，实行分类建设，分类管理。人口较少、距离县城较近，或县级公立医院周边的乡镇，只设一般乡镇卫生院。人口较多的镇，或距离县城较远、交通不便的偏远区域设置中心卫生院。在每个街道办事处范围或每3—10万居民规划设置1所社区卫生服务中心。原则上每个行政村设置1所公办民营（公办公营）卫生站。

坚持政府主办，完善机构，提供专业公共卫生服务，并承担相应管理职能。原则上每个县（市、区）均应设立1所疾病预防控制中心。各县（市、区）应至少在1所以上综合医院或慢病防治机构建设配备有床位的精神专科，常住人口超过100万的县（市、区）应建有精神卫生专科医院。新会区、开平市第三人民医院按照二级精神病医院设置。台山市要规划建设一所精神病医院。有条件的县（市、区）可规划设置1所一级精神病医院，未设置精神病医院的，区域内二级以上综合医院应设置精神科。

整合医疗卫生资源。设置独立的区域医学检验检查机构、医学影像诊断中心、病理诊断机构、消毒供应机构，实现区域资源共享，辐射全市县域医疗卫生机构。（市卫生计生局、各市区政府负责）

（三）明确县域医疗机构功能定位

县级医院主要承担区域内居民的常见病、多发病诊疗，急危重症救治与疑难病转诊，培训和指导基层医疗卫生机构人员，相应公共卫生服务职能以及突发事件紧急救援等工作；接受下级医疗卫生机构转诊，承担县域内一定的人才培训任务。通过建设、培训、支援等方式，加强县级医院以人才、技术、重点专科为核心的能力建设，实现医院管理法制化、科学化、规范化、精细化、信息化，医疗服务能力达到要求。

乡镇卫生院和社区卫生服务中心主要负责提供基本公共卫生服务，以及常见病、多发病的诊疗、护理、康复等综合服务，承担开展辖区内的公共卫生管理工作，负责对村卫生站、社区卫生服务站的综合管理、技术指导和乡村医生的培训等。到2019年，全部中心卫生院能够开展所有一级和部分二级手术，一般乡镇卫生院能够开展所有一级手术；全部乡镇卫生院具备住院分娩服务能力，规范设置中医药诊疗服务区；中心卫生院和有条件的乡镇卫生院建成1—2个特色专科。

村卫生站和社区卫生服务站分别在乡镇卫生院和社区卫生服务中心的统一管理和指导下，承担行政村、社区范围内人群的基本公共卫生服务和普通常见病、多发病的初级诊治、中医药服务、康复等工作。

县级专业公共卫生机构主要职责是完成上级下达的指令性任务，承担辖区内专业公共卫生任务以及相应的业务管理、信息报送等工作，并负责辖区内医疗卫生机构相关公共卫生工作的技术指导、人员培训、监督考核等。（市卫生计生局负责）

（四）实施紧密型“医联体”管理

推动县级医院与县域内相对集中片域的乡镇卫生院组建成紧密型“医联体”，在保持试点分院行政建制、财政供给机制、公共卫生服务职能不变的前提下，“医联体”内行政管理、业务、财务和药品等“四个统一”。通过以县级医院带动乡镇卫生院发展的方式，使县优质医疗资源向乡镇基层延伸，提升基层医疗机构的服务能力。其中，新会区、台山市、开平市、鹤山市和恩平市各选定2个镇（街道）基层医疗机构建设县（市、区）级医院的分院，10个试点分院按二级医院的标准建设，并于2017年10月底前基本建成；同时，通过加强信息化建设、规范化建设、人才队伍建设、医疗服务建设，推进医保支付方式改革以及分级诊疗的实施，并以医联体为载体，综合运用医疗、医保、价格、人才培养和创新基层医疗卫生服务新模式等措施，完善县级医院与试点分院的分工协作机制，促进医联体框架内基层首诊、双向转诊、分级诊疗机制的建设。2017年底前，启动增设6个试点建设，其中新会、开平各增设1个“医联体”试点，实施紧密型“医联体”管理；蓬江、江海各建设2个“医联体”试点，结合实际情况，探索与市直医院组建多种模式医疗联合体。各市、区不断总结推广“医联体”试点工作，并结合自身情况，大胆创新，促进医疗资源纵向、横向整合，进一步扩大“医联体”的覆盖面，实现县域内全覆盖。

“医联体”分院院长可由县(区)级卫生计生局会同县级医院派任或公开招聘，并建立“医联体”分院院长考核机制；“医联体”内人员实行县招县管镇用，并根据政策规定和服务需求实行人员流动，确保公益一类性质人员财政供给的基础性绩效工资前提下，奖励性绩效工资按公益二类人员管理考核核定，绩效工资总量不予限制。加强试点分院医务人员的绩效考核，对试点分院内部考核优秀的业务骨干，加大其奖励性绩效工资的发放比例，落实好基础性绩效工资和奖励性绩效工资比例由机构自主确定的政策规定，切实体现多劳多得、优绩优酬，激发广大医务人员活力。试点分院不再执行“收支两条线”的补偿方式，允许机构通过多提供优质服务的方式实现收支盈余，可从上年度收支结余中提取不低于60%用于增发医务人员奖励（不计入绩效工资总量）。

根据《转发国家卫生计生委关于进一步加强基层医疗卫生机构药品配备使用管理工作的意见》（粤卫函〔2014〕1137号）规定：“基层医疗卫生机构可从《广东省基本医疗保险药品目录》中配备使用一定数量和比例的非基本药物（含低价药品目录）”，结合以满足辖区居民用药需求为导向，扩大“医联体”试点分院用药目录，确保用药衔接，并制订统一配送制度，建立药品供应保障体系。

制定出台关于“医联体”的医保配套政策，提高试点分院医保定额，探索推行与分级诊疗制度相衔接的医保费用“总额预付、结余奖励、超支分担”制度，引导建立以健康管理为中心的医疗卫生服务模式。医联体内上转、下转视为同一医疗过程，上转病人只支付起付线差额部分，下转病人减免挂号费、不再设起付线。在起付线设置及标准、首诊机制、转诊流程、报销比例等方面向基层倾斜，引导群众小病在基层就诊。（市卫生计生局、市财政局、市人力资源社会保障局、市社保局、市食品药品监管局、各市区政府负责）

（五）强化县域基本公共卫生服务能力

加强县级公共卫生机构能力建设，根据城乡居民公共卫生服务需求和合理划分各类专业公共卫生机构职能要求，在探索整合资源、优化人员结构和设备配置的基础上，建立健全疾病预防控制、健康教育、妇幼保健、精神卫生、应急救治、采供血、卫生监督和计划生育等专业公共卫生服务网络。建立医疗和公共卫生机构间信息共享与互联互通等协作机制，加强专业公共卫生机构对医院、基层医疗卫生机构开展公共卫生服务的指导、培训和考核，强化县办医院与专业公共卫生机构防治合作。促进基本公共卫生服务均等化，逐年提高人均基本公共卫生服务经费标准。扩大基本公共卫生服务项目覆盖面和服务内容，推动城乡居民电子健康档案、预防接种、老年人孕产妇儿童健康管理、糖尿病高血压病人规范化管理落到实处。（市卫生计生局、市财政局、市网络信息统筹局、各市区政府负责）

（六）加强基层医疗卫生人才队伍建设

加强基层医疗卫生人才的引进培养。积极推荐符合条件的人员申报“扬帆计划”等有关项目，加大基层医疗卫生重点领域、紧缺专业、关键岗位的专业技术人才培养引进力度。

加大培训培养力度。启动县级医院人才培训计划，分批轮训县级医院管理人员、学科带头人和业务骨干。依托江门市中心医院全科医生规范化培训专业基地和有条件的县级综合医院，加大全科医生规范化培训力度，扩大全科医生转岗培训规模。继续实施定向免费培养乡村医生计划。委托江门市中心医院住院医师规范化培训基地，开展儿科医生转岗培训和产科医师、助产士培训项目，解决产科、儿科医生短缺问题。开展预防接种、现场流行病、食品安全、职业病防治等疾控骨干人员全员培训，加大精神医师转岗培训力度。

加大对基层卫生人才队伍的财政补助力度。从2017年起，市财政按编制数核发经济欠发达地区乡镇卫生院和社区卫生服务中心事业费。提高村卫生站医生补贴标准，2017年达到每村卫生站每年2万元。从2017年起，乡镇卫生院和社区卫生服务中心设置全科医生特设岗位。逐步提高山区和边远地区乡镇卫生院医务人员岗位津贴，2017年补助标准从每月500元提高到每人每月800元，2018年达到人均每月1000元。（市卫生计生局、市财政局、市人力资源社会保障局、各市区政府负责）

（七）改革完善基层医疗卫生机构人事薪酬制度。

允许乡镇卫生院和社区卫生服务中心在保持公益一类性质不变的情况下，实行公益一类财政供给，公益二类事业单位管理。放开基层医疗卫生机构自主招聘权限，基层卫生医疗机构可根据岗位设置资格条件、招聘数量，拟定招聘方案，报人力资源行政部门核准后进行公开招聘，对具有医生助理执业资格及以上、护士执业资格且在本市、区基层医疗卫生机构连续工作满2年的人员，或具有大专学历及以上的人员，可采取自接面试、组织考察等多种灵活方式组织实施公开招聘。

按照《广东省乡镇卫生院机构编制标准》和《广东省社区卫生服务机构编制标准》规定，合理核定基层医疗卫生单位人员编制，并实行动态调整，保障基层医疗机构人员编制配置。

健全县级以下医疗卫生机构岗位管理和人员聘用制度，推动基层医务人员由固定用人向合同用人、由身份管理向岗位管理转变。探索在不同性质医疗卫生机构之间试点建立科学、合理、顺畅的人才流动机制，促使优质医疗卫生人才向基层流动。落实基层卫生专业技术人员职称评审制度改革，增设基层卫生人才职称晋升系列和全科医学职称系列。取得全科医生培养合格证书的全科医生到基层医疗卫生机构工作，可提前1年参加相应职称考试，同等条件下优先聘用到全科主治医师岗位。在乡镇卫生院连续工作满2年并取得执业助理医师以上资格的在岗人员，经县级人力资源社会保障部门核准，在编制限额内，可直接办理聘用手续。完善落实城市医院卫生技术人员晋升各阶段职称前分别到基层连续工作1年的政策。（市人力资源社会保障局、市编办、市财政局、市卫生计生局、各市区政府负责）

（八）加强城乡医疗对口帮扶

完善城市三甲医院对口帮扶县级医院体系。制定全市县级医院对口帮扶规划，扩大城市三级公立医院对口支援县级医院的帮扶体系，实现城市三级公立医院对口支援县级公立医院全覆盖，实施“百医牵百村”活动。根据区域就医需求和医疗资源分布情况，以及受帮扶县（市、区）病人流出病种、数量实际，对口帮扶双方医院以医院管理、人才培养、业务指导、学科建设为重点，明确帮扶目标、措施和任务。鼓励市内的国家和省级临床重点专科，与重点帮扶县级公立医院建立专科帮扶体系。

选派优秀管理人员、医务人员下基层。城市三甲医院对口帮扶县级医院，原则上每年派出卫生技术人员数不低于全院中级以上专业技术人员总数的5%；选派人员中，中级以上专业技术资格人数占比不低于80%。城市三甲医院派出管理人员、医务人员统一纳入县级医院管理。选派的人员到县级医院连续工作时间不少于1年，工作时间计入职称评审条件。

加强对帮扶医院的人才培训培养。到2019年，城市三甲医院完成对口帮扶县级医院管理骨干、重点科（室）业务骨干的全员轮训。建立重点帮扶专科的骨干医师“导师制”培养制度。鼓励城市三级医院医务人员到对口帮扶医院多点执业。（市卫生计生局、市人力资源社会保障局负责、各市区政府）

（九）转变基层医疗卫生机构服务模式

加快建立分级诊疗制度，制订双向转诊标准。综合运用医疗、医保、价格等手段，同步建立基层首诊、双向转诊的就医制度，引导居民合理有序就医。建立城市公立医院、县级公立医院与基层医疗卫生机构之间的便捷转诊通道，完善双向转诊工作机制，为转诊患者提供优先就诊、优先检查、优先住院等便利。

全面建立家庭医生制度。采取分类签约、有偿签约、差别化签约等多种方式，着力为城乡居民提供连续性的个性化服务。建立家庭医生与专科医生的联动机制，着力形成基层医疗卫生机构内的家庭医生核心团队——机构内专科及辅助科室支持系统——综合（专科）医院专科医生组成的“三环团队”，形成为签约居民提供基本医疗卫生服务的完整封闭的服务保障环。家庭医生签约服务费由医保基金、基本公共卫生服务经费和签约居民个人共同分担。2017年起，家庭医生签约服务纳入国家基本公共卫生考核服务内容。（市卫生计生局、市人力资源社会保障局、市社保局、财政局负责）

（十）鼓励发展民营医疗机构

进一步完善促进社会办医加快发展的政策，加大支持力度。鼓励社会资本举办高水平医疗机构，在城乡接合部、城建新区等医疗资源稀缺地区举办民营医疗机构，举办康复养老、护理、检验检测等医疗卫生机构，增加基层医疗卫生资源供给。达到医疗机构设置标准的，严禁以规划、设置许可等为由拒绝准入。民营医疗机构在医保定点、职称评审、科研立项、人才引进、技术准入等方面，享受与公立医疗机构同等待遇。放开民营医疗机构乙类大型医疗设备配置。加强民营医疗机构监管，督促规范执业，保障医疗质量和安全。（市卫生计生局、市人力资源社会保障局、市社保局负责）

（十一）加强基层医疗卫生信息化建设

参与实施广东“健康云”服务计划，建设医疗卫生业务专网、市县两级健康信息平台，整合全员人口、居民电子健康档案、电子病历三大数据库，联结各级各类医疗卫生机构，实现互联互通、信息共享、业务协同。建设全市区域卫生计生信息平台，统筹建设数字化医院信息系统和基层医疗信息系统，提供的以病人为中心，以健康问题为导向，以多发病、常见病的医疗为主导，持续的基本医疗服务信息化辅助系统，实现区域公共卫生协同管理及预警等；做好与集医学影像、病理诊断等为一体的省级健康数据中心对接，大力推进远程医疗应用体系建设，构建市、县、镇、村四级远程医疗服务体系。做好联结省级综合医院、市级综合医院、县级医院，与全省多学科整合型疑难病综合诊疗服务平台的对接工作。以县级医院为枢纽，辐射乡镇卫生院、社区卫生服务中心和有条件的村卫生站（社区卫生服务站），构建涵盖会诊、病理、影像、教育等功能为一体的基层远程医疗系统。加快分级诊疗信息体系建设，规范优化基层诊疗信息化服务，实现及时更新、动态管理、综合利用，提高基层医疗卫生服务水平。加快跨省和跨市异地就医实时结算系统建设，进一步共享医疗资源，方便群众就医结算。（市网络信息统筹局、市卫生计生局、市财政局、市人力资源社会保障局、市社保局，各市、区政府负责）

三、保障措施
      （一）加强组织领导。各级党委和政府要高度重视基层医疗卫生服务能力建设，主要负责同志要亲自部署工作，研究解决重大问题。按照省的实施方案，明确工作目标和责任分工，加紧制定加强基层医疗卫生服务能力建设的具体方案。机构编制、发展改革、财政、人力资源社会保障、卫生计生、食品药品监管等部门要加强配合，集中力量重点突破，协同推进基层医疗卫生服务能力建设。

（二）加大投入力度。市县两级政府要承担基层医疗卫生服务能力建设主体责任，积极调整支出结构，健全基层卫生投入机制，将所承担的经费列入本级财政预算。2017-2019年，市级财政落实《广东省财政厅、广东省卫生计生委关于印发财政支持加强基层医疗卫生服务能力建设的实施方案的通知》（粤财社〔2017〕33号）要求，加大投入以实施基层医疗卫生服务能力建设三年提升工程，重点投向“医联体”试点分院基础设施建设、人才队伍建设，以及推动改善基层服务模式等。

（三）强化督促考核。各地区各有关部门要强化抓落实意识，建立台账制度，逐条逐项推动工作落实。加强对城市公立医院对口帮扶县级医院的考核检查。加大督促检查力度，将基层医疗卫生机构服务能力建设纳入卫生创强工作内容，重点考核，对配套资金不落实、工作进展滞后、未实现任务目标的坚决问责，加快建立分级诊疗制度，推动我市基层医疗卫生事业健康发展。

附表：部分重点工作任务分工及进度安排表

附表

部分重点工作任务分工及进度安排表