住建工作简报2020年第9期（总第189期）（法制专刊2020第9期）

法制专刊（2020第9期）

　　行政诉讼附带审查规范性文件典型案例

　　一、郑晓琴诉浙江省温岭市人民政府土地行政批准案

　　二、成都金牌天使医疗科技有限责任公司诉四川省成都市科学技术局科技项目资助行政许可案

案例一、郑晓琴诉浙江省温岭市人民政府土地行政批准案

　　（一）基本案情

　　郑晓琴与其父母郑福兴、张菊香同户，均系浙江省温岭市西城街道某村村民。1997年8月，郑福兴户在个人建设用地补办申请中将郑晓琴列为在册人口。2013年3月，郑福兴因拆迁复建提交个人建房用地申请时，在册人口中无郑晓琴。温岭市人民政府（以下简称温岭市政府）根据《温岭市个人建房用地管理办法》（以下简称《用地管理办法》）有关“申请个人建房用地的有效人口计算：（一）本户在册人口（不包括应迁出未迁出的人口）”，以及《温岭市工业城二期用地范围房屋迁建补偿安置办法》（以下简称《安置补偿办法》）有关“有下列情形不计入安置人口：（一）……已经出嫁的妇女及其子女（含粮户应迁未迁）只能在男方计算家庭人口”之规定，认为郑晓琴虽系郑福兴之女，其户口登记在郑福兴名下，但业已出嫁，属于应迁未迁人口，遂于2014年7月确认郑福兴户有效人口为2人，并审批同意郑福兴的个人建房用地申请。郑晓琴不服诉至法院，请求判令撤销温岭市政府的审批行为，并重新作出行政行为；附带审查上述两个规范性文件并确认不合法。

　　（二）裁判结果

　　浙江省台州市黄岩区人民法院一审认为，郑福兴申请建造住宅用地的申报材料，虽由所在村委会统一上报，并经乡（镇）人民政府审核，温岭市政府作为批准机关，对申报材料的真实性、村集体讨论通过并予以公布的程序合法性等仍负有审查职责。温岭市政府在作出被诉审批行为时，未对村委会上报的温岭市个人建房用地审批表中村委会的公布程序等相关事实进行认真审查，属认定事实不清，证据不足，程序违法，应当予以撤销。《用地管理办法》与《补偿安置办法》系温岭市政府制定的规范性文件。该文件的相关规定，不适用于郑晓琴。据此，判决撤销温岭市政府2014年7月25日作出的温政个许字（2014）585号《温岭市个人建房用地审批表》中同意郑福兴户新建房屋的审批行为，责令温岭市政府在判决生效之日起六十日内对郑福兴户的建房用地重新作出审批。郑晓琴和温岭市政府不服均提起上诉。台州市中级人民法院二审认为，《用地管理办法》与《补偿安置办法》相关规定不作为认定被诉审批行为合法的依据，一审法院认为对郑晓琴不适用的表述有所不当，予以指正。二审判决驳回上诉、维持原判。其后，人民法院向温岭市政府发送司法建议，该府及时启动了相关规范性文件的修订工作，并表示将加强规范性文件制定的审查工作。

　　（三）典型意义

　　修改后的行政诉讼法赋予公民、法人和其他组织在对行政行为提起诉讼时，认为所依据的规范性文件不合法时，可附带请求法院审查该文件合法性的权利。本案中，温岭市政府制定的两个涉案规范性文件，将“应迁出未迁出的人口”及“已经出嫁的妇女及其子女”排除在申请个人建房用地和安置人口之外，显然与《中华人民共和国妇女权益保障法》等上位法规定精神不符。人民法院通过裁判，一方面维护了社会广泛关注的“外嫁女”及其子女的合法权益，也促进了行政机关及时纠正错误，对于规范性文件的一并审查，从更大范围内对“外嫁女”等群体的合法权益予以有力保护。

二、成都金牌天使医疗科技有限责任公司诉四川省成都市科学技术局科技项目资助行政许可案

　　（一）基本案情

　　金牌天使医疗科技有限责任公司（以下简称金牌天使公司）就已获得专利授权的雾霾治理机向四川省成都市科学技术局（以下简称成都市科技局）申报科技项目资助。2014年6月29日，成都市科技局根据其制定的规范性文件，认为金牌天使公司的申报中缺少审计后的财务报表和专项研发费用报表，对该申报作出退回修改的决定。金牌天使公司认为，其申报项目已成功申报四川省科技厅2015年科技支撑计划重点新产品研发项目，应自然具备成都市战略新兴产品的申报和资助条件，故成都市科技局退回补充修改的理由不能成立。同时，其认为成都市科技局制定的规范性文件违法，故诉请法院对其予以审查，并确认成都市科技局于2014年6月29日作出的退回修改行为违法。

　　（二）裁判结果

　　成都市高新技术产业开发区人民法院一审认为，金牌天使公司所诉的行政行为，是成都市科技局因金牌天使公司未完整提交申请所需材料而无法进入实质审查程序的一项告知行为，可视为一种程序性行政行为。本案行政程序尚未进入对金牌天使公司申请事项的实体认定阶段，成都市科技局作出的审核告知行为并未产生是否给予金牌天使公司项目资助的法律后果，该程序性告知行为不属于实体上的行政行为，没有直接影响金牌天使公司的实体权益。同时，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条、第五十三条相关规定可知，当事人直接就规范性文件的审查向人民法院起诉不属于行政诉讼受案范围；行政诉讼对规范性文件的审查应当依附于案涉行政行为的审理而进行。因此，如果所诉行政行为不符合行政诉讼的受案范围，同时提起规范性文件审查的请求也不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，金牌天使公司所诉审核告知退回修改的程序性行政行为不属于人民法院行政诉讼受案范围，故其请求审查并确认成都市科技局制定的相关规范性文件违法的诉请也不属于人民法院行政诉讼的受案范围，遂裁定驳回金牌天使公司的起诉。金牌天使公司不服提出上诉，四川省成都市中级人民法院二审裁定驳回上诉，维持原裁定。

　　（三）典型意义

　　规范性文件附带审查制度在促进公民权益保护、监督规范性文件的制定以及促进法治政府“科学立法”的进程具有积极的意义。在本案的审理中，人民法院明确，原告提起规范性文件的审查需符合“附带性”的原则。首先，审查对象的附带性，只有直接作为被诉行政行为依据的规范性文件才可能成为人民法院的审查对象；其次，审查模式的附带性，即对规范性文件的审查只能在针对行政行为合法性审查中附带提出；最后，审查结果的附带性，人民法院对规范性文件的审查是为了确认诉争行政行为的直接依据是否合法进而确认行政行为的合法性，经审查后确认该规范性文件不合法，处理方式为不作为认定行政行为合法的依据，并向规范性文件的制定机关提出处理建议，而不就规范性文件的合法性做单独判定。本案中，由于被诉行为不属于人民法院行政诉讼受案范围，故原告一并提起要求确认被告制定的相关规范性文件违法的诉请也不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

（摘自最高人民法院典型案例发布）