中共江门市委 江门市人民政府关于加快 城乡建设，推动城镇化进程的实施意见 江发［2005］8号

中共江门市委 江门市人民政府关于加快

城乡建设，推动城镇化进程的实施意见

(2005年2月1日)

江发［2005］8号

　　为深入贯彻党的十六大、十六届四中全会和省委九届五次、六次全会精神，根据《中共广东省委、广东省人民政府关于印发〈广东省城镇化发展纲要〉、〈关于推进城镇化的若干政策意见〉的通知》(粤发［2004］7号)精神，现就加快我市城乡建设，推动城镇化进程提出如下实施意见。

　　一、加快城乡建设，推进城镇化进程的指导思想和主要目标

　　我市加快城乡建设，推进城镇化进程的指导思想是：以邓小平理论、江泽民同志“三个代表”重要思想和胡锦涛总书记关于广东要“加快发展、率先发展、协调发展”重要指示为指导，按照全面建设小康社会、率先基本实现社会主义现代化的总体部署，坚持集约发展、协调发展、可持续发展、以人为本、突出特色的原则，以生产发展、生活富裕、生态良好为发展方向，大力推进城镇化进程，形成以中心城市为龙头，以五邑各城市及中心镇为骨干，以小城镇为依托的城乡一体化格局，推动全市经济、社会和环境协调发展。

　　我市城镇化发展的主要目标是：

　　城镇化水平稳步提高，按户籍人口计，2010年全市城镇化水平达到65%左右，建成12个3—6万人的中心镇和一批规模适度、规划科学、布局合理、设施完好、功能健全、环境优美、各具特色的小城镇。通过推进城镇化进程，实现三大目标。

　　（一）生产发展

　　——经济实力明显提高。2010年全市国内生产总值位居全省先进行列；第三产业增加值占国内生产总值的比重不低于45%。

　　（二）生活富裕

　　——居民生活水平明显提高。2010年城镇居民人均可支配收入达18000元，人均住房使用面积达到30平方米；农村居民年人均纯收入不低于6200元；城镇居民恩格尔系数34.7%，农村居民的恩格尔系数41.7%；城镇登记失业率控制在3.5%左右。

　　——社会成员充分享受城镇文明。2010年基本建立覆盖城乡的社会保障体系，基本养老保险参保率不低于60%，基本医疗保险参保率不低于50%；逐步实现本地人口、外来务工人员及其子女享受同等义务教育、各类公共服务和政治权利。

　　——公共设施配套完善。2010年城镇人均公共绿地达12平方米以上，自来水普及率达到100%，人均年生活供电量不低于600千瓦时，民用燃气普及率100%，万人医院床位数不低于30。

　　（三）生态良好

　　——控制人口总量、提高人口素质。2010年，全市人口自然增长率控制在6‰以下，户籍人口控制在420万人以内；适龄青年高等教育毛入学率达28%以上。

　　——合理利用土地，严格保护耕地，提高绿地率。2010年，耕地总面积占全市土地总面积比重不低于18%；区域绿地占全市土地总面积的比重保持在30%以上；城镇建成区绿化覆盖率达40%以上。

　　——降低资源消耗，提高综合利用率。2010年，万元产值（GDP）能耗0.66吨标准煤；生活垃圾资源化率达到40%。

　　——加强环境治理能力，改善生态环境。2010年环保投入占GDP的比重达3%以上，全市环境综合指标达85分以上，其中城市空气质量达到国家规定的功能区环境质量标准；城镇生活垃圾、危险废物的达标处置率分别达到55%和30%，医疗废物集中达标处置率达到80%；城市生活污水处理率达到70%以上。

　　二、提高规划水平，强化规划对城乡建设的引导和调控作用〖ＨＴＫ〗

　　1、强化各个层次的规划编制工作。江门市区要按照现代化中心城市的要求，在高起点、高标准完成城市总体规划修编的同时，配套制订城市土地利用、交通体系、市政公用设施、给排水、供电、消防、通讯、环境保护、人文景观、园林绿化、防灾减灾等详细专项规划。各市也要根据加快城镇化进程的要求，进一步完善城市总体规划。对城市中心区和重点地段要做好详细规划和设计。在城市规划区范围内，各类开发区和城乡结合部的建设，都必须纳入统一的总体规划。要通过强化中心区的功能，聚集人口，集中资源，增强辐射力，带动周边城镇的发展。

　　加快各市城镇体系规划的编制工作。按照城乡一体化的要求，确定城镇发展的总体思路和空间布局，强化对全市城镇发展的协调控制，解决好城镇发展的战略性、区域性、综合性问题，切实做好城镇体系规划与土地利用、交通网络、环境保护、社会经济发展等各方面规划的衔接和协调，解决各城镇间设施共建、资源共享、环境共保的问题。

　　积极编制和完善城市近期建设规划。近期建设规划的编制要与经济社会发展五年计划同步进行，并突出抓好控制性详细规划的编制，合理确定强制性控制内容以及基础设施、公共服务设施的建设时序和空间布局。

　　搞好村镇特别是中心镇的总体规划修编工作。要在全市城镇体系规划的指导下，根据当地经济发展水平、区位特点和资源条件，科学确定小城镇的功能，合理确定人口规模和用地规模，统筹安排各项基础设施和市政公用设施建设。大力抓好中心镇的总体规划修编工作，2005年底前完成我市12个中心镇的规划修编工作，中心镇的总体规划由乙级以上资质的规划设计单位承担，并严格按照《城市用地分类与规划建设用地标准》和《广东省中心镇规划指引》的要求进行修编。中心镇的总体规划由江门市人民政府审批，并报省建设行政主管部门备案。其它镇的规划编制要按5年一修编的要求，认真做好修编工作。

　　编制村镇规划要严格执行国家《村镇规划标准》，参照《广东省村镇规划指引》和《广东省中心镇规划指引》，结合发展镇级经济，合理确定小城镇的性质、人口和用地规模，统筹安排农业、工业、商业、居住、文化、卫生、社区服务、市政和环境保护等各项建设，合理安排好居民点的布局调整和村镇工业用地的迁并集聚。对小城镇的成片或重点开发或改造的地区，包括住宅小区、商业街区和工业园区等都要认真做好控制性详细规划和修建性详细规划的编制工作。从现在起，凡没有编制详细规划的地块一律不得划拨、出让和开发建设。

　　2、加强监督，确保规划的严肃性和连续性。建立和完善城乡规划管理监督制度，形成完善的行政检查、行政纠正和行政责任追究机制，强化对城乡规划实施情况的督查工作。各市要成立由党政主要领导、政府相关部门、专家以及社会人士组成的规划委员会，对市、镇规划进行审议和监督。对重要规划方案要举行听证会，提高公众参与程度。严格执行规划审批程序，中心镇的规划由江门市人民政府审批并报省建设行政主管部门备案；其它建制镇的规划由各市、区人民政府审批并报上一级建设行政主管部门备案；村庄规划由各市、区人民政府审批。规划一经批准，就具有法律效力，任何单位和个人不得随意改变。在执行中确需调整的，必须严格依照法定的程序进行。

　　三、进一步提高城镇建设总体水平

　　1、树立“经营城市”理念，加快城市化建设步伐。将城镇可以用来经营的各种资源资产化，实现资源配置的容量结构和秩序上的最大化和最优化，以提升城镇的价值，实现城镇有形和无形资产的保值增值。只要法律法规未禁入的基础设施、公用设施及其行业和领域，都允许非公有资本进入。放开城市基础设施和公用事业领域，积极引导社会资金参与城镇建设，建立多元化的投融资渠道，为城镇化发展奠定坚实的经济基础。同时，要加快市政公用事业改革，推行市政公用事业特许经营，通过公开竞标获取特许经营权，提高城市供水、燃气等行业的运营效率和服务质量。

　　2、经营好城镇建设用地。政府通过垄断土地一级市场，实施土地储备制度，规范土地市场，实行经营性用地招标、拍卖等方式，提高土地收益。城镇建设土地可授权城镇建设公司经营，实行综合开发，滚动增值。依法试行各种有偿使用方式，将工业用地土地使用权一次性出让改为出让、租赁、作价入股等。

　　3、搞好城镇市政公用设施建设。各级政府要把道路、电力、通讯、给排水、环保等基础设施建设作为重点，适度超前建设城镇供水设施，加快供水管网改造，进一步提高供水能力。切实保护和合理利用水资源，加强水质监控。加快城镇排水设施和污水处理厂、垃圾处理场的建设，提高污水、垃圾处理能力。加快城镇电网改造，提高城镇供电的可靠性。逐步调整燃气气源结构，建设与珠三角LNG联网售气的天然气管道，提高液化天然气的普及率。高标准搞好城镇防火、防洪排涝、防风、防震等防灾减灾系统建设，建立防灾预警机制。

　　4、要切实抓好小城镇居住小区建设。各镇都要建设一个以上布局合理、环境优美、设施配套的居住小区，积极引入物业管理。坚持新区开发和旧区改造相结合，统一规划，综合开发，连片建设，基础设施和公共绿化要与主体建筑同步设计、同步施工、同步验收。今后，在小城镇规划区范围内严格控制零星分散建设住宅，逐步做到停止审批在镇区内私人自建住宅。

　　5、重视抓好农村住宅规划建设。各市、区城乡规划行政主管部门要大力开展“送规划下乡”、“送规划进村”活动，提高对农村的规划服务和管理水平。按照统一规划、集中建设原则，大力推广并联式住宅和公寓式住宅，引导建设现代化农村住宅小区，在农民新村和住宅小区推行物业管理。要严格执行一户一宅、建新拆旧的政策，加大“空心村”整理力度。

　　四、大力扶持小城镇发展，推动农村城镇化进程

　　1、重点抓好中心镇建设。〖ＨＴＦ〗认真贯彻广东省人民政府《关于加快中心镇发展的意见》（粤府［2003］57号）精神，除继续落实粤发［2000］10号文提出的各项管理权和审批权外，其他管理部门在依据国家有关法律法规规定的前提下，适当下放审批权到中心镇。财税、公安、国土等部门要根据粤府［2003］57号文的要求，对户籍制度、建设用地、税费返还等方面制定具体的实施细则。要调动一切有利于发展的因素，加快发展壮大中心镇，使中心镇成为布局合理、经济繁荣、功能完善、各具特色，具有较强辐射能力的农村区域中心，成为推动农村城镇化进程的增长点和农村劳动力转移的重要载体。

　　2、落实优惠政策支持小城镇建设。凡在小城镇规划区范围内收取的市政基础设施配套费全额返还镇政府，用于小城镇建设。小城镇现有建设用地出让、租赁的政府净收入，大部分留给镇政府用于基础设施建设。在小城镇征收的城市维护税地方留用部分全部返还镇政府。小城镇建设用地指标要纳入土地利用总体规划和年度计划，土地新整理新增加耕地面积的60%可用作折抵建设占用耕地的补偿指标。对按规划集中迁建的农村居民点和工业企业，已退宅还田、退建还耕的面积，可在新址等量置换确需使用的耕地，作为新的建设用地。各级政府要加大对小城镇规划、建设的投入，每年要根据小城镇规划、建设的需要和财力的可能，安排一定的资金以拨款、贴息和补助等方式，支持小城镇建设，鼓励单位、个人等社会资金参与小城镇建设。

　　3、抓好工业园区规划建设。小城镇要进一步搞好工业园区基础设施和配套服务设施建设，采取更加灵活、更加优惠的政策，加大招商引资的力度，有目的地引进同类或相关配套产业进入园区发展，促进乡镇企业向小城镇集聚，防止“村村点火，处处冒烟”现象发生，促进工业适度集中，为剩余的农村劳动力提供就业机会，发展壮大园区经济和专业特色经济。另外，对批出的工业项目用地，若在两年内闲置没有使用的，镇政府按规定收回。新建工业项目必须进镇工业园，要严格控制在工业园以外批准新的工业用地和工业增量项目。

　　五、深化户籍制度及配套改革，消除推进城镇化的体制障碍

　　1、加大户籍管理制度改革力度。〖ＨＴＦ〗从2004年起，全市取消“农转非”计划指标，将入户审批制度改为核准制度，以准入条件取代进城人口控制指标。对符合准入条件人员，户籍管理部门在审核相关证明材料后，在规定时限内办理入户手续。条件成熟时，按照公民的实际居住地登记户口，对长期居住（一年以上）且拥有合法固定住所的公民，一律在其实际居住地登记为常住户口。

　　2、放宽城镇准入条件。凡到我市城镇就业的具有一定学历、专业技术职称及当地发展需要的专业技术和管理人员，在我市购买商品房、投资兴办实业和捐办公益事业人员，准许本人及直系亲属在实际居住地入户。外商、华侨和港、澳、台同胞在我市投资兴办实业的，可给予其境内亲属入户。夫妻及直系亲属要求投靠入户的，及时办理有关手续。凡在建制镇有固定住所、相对稳定生活来源的农村居民及随同居住的直系亲属，准予其取得城镇户籍。对上述情况入户的居民，当地政府及有关部门不得收取城镇增容费或其他类似费用。

　　3、完善各项配套制度改革。加快城镇住房、就业、教育、社会保障、优抚安置和计划生育等配套制度改革，使符合条件取得城镇户籍的居民享受同等待遇。落户城镇的农民，可保留农村集体土地经营承包权，享有原村级集体资产的权益和集体可分配收益，承担相应义务，同时允许其依法有偿转让。

　　4、稳妥推进“城中村”改制。凡是城镇建成区范围内的“城中村”，要按照规划先行、集体经济组织与社区居委会脱离、实行与城市居民同等待遇的原则，有计划、有步骤地进行改制。原村民委员会改为社区居民委员会，原村民整体转为城镇居民，原集体土地经统一征用后转为国有土地，原集体经济组织转为股份制企业或其他具有法人地位的经济组织。对城镇规划区范围内的村民委员会，城镇居民户籍人口占本村总人口一半以上的村，或紧邻城镇建成区，且三分之二以上的村民不从事农业劳动，不以农业收入作为主要生活来源的村，则有计划、有步骤地进行转制。

　　六、改革土地管理制度，提高土地利用效率

　　1、实行土地用途管制和兼容性相结合制度。按照既有利于保护耕地、节约用地，又有利于促进城镇化发展的原则，创新土地利用和管理制度。按照土地利用总体规划和城镇总体规划用途管制和兼容性的要求，对土地开发进行控制和引导。对与城镇发展不相适应的控制用地，允许当地人民政府对具备兼容性的地块进行调整、置换，报上一级人民政府备案。但涉及对土地利用总体规划或城镇总体规划进行重大调整的，应报原审批机关批准。

　　2、加强建设用地管理。鼓励集约利用土地，防止低效用地。对园区内企业两年内未建厂房的用地，依法收回。园区内出让金的优惠，只限于企业在该用地内建成厂房及配套建筑物占地面积2倍的用地。其余土地要严格按照国土资源部门核定的土地出让金标准收取。

　　3、盘活存量建设用地。加大土地整理力度，整理农村居民点及“空心村”、工矿企业废弃地，鼓励与扶持中低产田改造，清理与调整合并工业园区。

　　4、建立土地收购储备制度。通过土地储备机构将闲置土地、利用率低的土地收回或收购，纳入城镇建设用地储备库。原有建设用地改为经营性用地的，由土地储备机构收回或收购，重新按招标、拍卖、挂牌等公开交易方式提供。

　　5、对中心镇给予用地支持。对中心镇建设用地，在国家每年下达的年度用地计划指标外，设立农地转用专用指标，按照“总量控制、封闭运行、台帐管理、统计单列、年度检查、到期归还”原则管理。

　　6、简化用地审批程序。城镇建设用地规划范围内的项目用地，涉及农地转用土地和征用土地审批的，只需申报转用和征用手续，不需申报具体项目材料。具体项目由当地人民政府自行审批。新增建设用地的报批可由当地国土部门直接向上一级国土部门行文请示，已由各市、区人民政府组织会审的，江门市人民政府不再召开用地会议重复会审。

　　七、加强生态建设和环境保护，努力改善人居环境

　　1、高起点制定生态和环境保护建设规划。将环保规划与城镇总体规划、土地利用规划及国民经济和社会发展中长期规划有机结合，互相衔接。按照城市、小城镇的不同功能分区，分别制定大气环境质量、水体环境质量、区域噪声控制、污水和垃圾处理、自然保护区规划，形成统一的环境规划纲要。同时要完善城镇环境监测系统，提高环境监督管理能力，不断改善城镇环境质量。

　　2、大力抓好城镇绿地建设。编制城镇体系规划和总体规划要增加区域绿地、环城绿带建设的强制性内容，尚未编制城市绿地或城镇总体规划缺乏环城绿带建设内容的，要在2005年前编制或补充完毕。要按照《广东省区域绿地规划指引》、《广东省环城绿带规划指引》，建设绿色开敞空间系统，环城绿带的宽度，条件允许的中小城市不少于300米，小城镇50—300米。环城绿带内绿色覆盖率达75%以上。除法定保留建筑外，绿带内外用地单位的建筑密度不得超过5%。新建居住区绿地占居住区总用地比率不低于30%。要加强城镇绿化建设，除绿地率、绿化覆盖率、人均公共绿地等指标达标外，要特别重视城镇中心区绿化建设，建立严格的“绿线”管制制度，对区域绿地、环城绿带、城镇绿地进行统筹规划和管理。

　　3、加大城镇环境基础设施的建设力度。全面加快生活污水和垃圾处理设施的建设步伐，提高城镇污水处理率和固体废弃物处理率。目前尚无能力建设污水处理设施的建制镇，在城镇总体规划中要控制保留设施建设的用地，并实行管网建设与城镇建设同步。完善城镇排水系统，建设污水管网，逐步实行雨污分流。尚未建成垃圾无害化处理设施的市要在2005年底前建成并投入使用。

　　4、严格控制和坚决整治工业污染。〖ＨＴＦ〗进一步加强工业废水、废气、废渣、粉尘等污染物的排放管理，建设项目要严格执行环境影响评估制度，严格限制有污染的工业项目在城区建设，对污染水源、污染大气和产生噪声污染的企业要依法限期整治和搬迁，无法达到标准的坚决实行关、停、并、转。

　　5、着力营造绿化、美化、净化的人居环境。要高度重视对天然水面、自然山体、生态林地和原有绿地的保护。新区建设和旧区改造要留足空间搞好绿化，加强对园林、古建筑、古树名木的保护，营造人与自然和谐共处的城镇生态环境。推行城镇管理综合行政执法，依法整治乱建、临建，严禁占道经营，加强交通管理，保持城镇环境卫生和美观。加大宣传力度，增强居民的文明意识，抓好文明小区、文明社区的建设。

　　八、加强领导，确保城镇化的顺利推进

　　1、各级党委、政府要高度重视推进城镇化工作。各级党委、政府要充分认识加快城镇化工作的重要战略意义，把推进城镇化工作切实摆上重要议事日程，加强对城镇化工作的领导、协调和管理。各级领导要深入调查研究，了解和掌握城镇化发展进程的情况、问题和困难，加强对城镇化工作的具体指导，及时解决各种矛盾和问题。

　　2、加强协调，确保各项政策措施的落实。〖ＨＴＦ〗市直各有关部门要按照所确定的城镇化目标、任务和措施，加快制定和落实土地、投融资、教育、户籍、就业和社会保障政策等方面制度改革的具体实施意见。同时，要充分发挥城镇化工作领导小组及其办公室的指导、组织、协调和督促作用，加强协作和配合，及时解决推进城镇化进程中遇到的各种问题。

　　3、加强培训工作，增强领导干部的城镇化意识。继续举办中心镇书记、镇长培训班。通过培训学习，进一步提高领导干部对城镇化战略性、规律性和科学性的认识，树立城镇化战略意识、全局意识和规划意识，进一步提高驾驭城镇化发展能力和水平。