中共江门市委 江门市人民政府关于印发《江门市体制改革方案》的通知
江发〔2009〕12号
各市、区党委和人民政府，市副处以上单位：
《江门市体制改革方案》业经市委、市政府同意，现印发给你们，请结合实际，认真贯彻执行。
中共江门市委
江门市人民政府
江门市体制改革方案
为深入贯彻党的十七大精神，落实省委、省政府关于推进珠江三角洲地区改革发展的总体要求，根据市委、市政府深化改革开放、推动我市科学发展的部署，制定江门市体制改革方案。
一、总体目标
高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以继续解放思想为引领，大力实施《珠江三角洲改革发展规划纲要》，坚持科学发展，先行先试，加快重要领域和关键环节的改革步伐，着力构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于我市科学发展的体制机制；以深化行政管理体制改革为突破口，在全省提高行政服务效率方面发挥先行示范作用；进一步深化经济体制改革，加快推进农村改革发展，着力推动社会体制改革，建立完善现代市场体系，促进全市经济社会又好又快发展；到2012年初步形成科学发展的体制机制，为争当广东重点发展区的排头兵，把我市建设成为珠三角生态型宜居城市、电力能源、先进制造业基地和文化名城，打造珠三角新的经济增长极提供强大动力和体制保障。
二、基本原则
——必须坚持以科学发展观指导改革，并通过深化改革破除体制机制障碍，推动我市科学发展；
——必须坚持把中央和省提出的改革方向、目标、重点和要求与江门的实际紧密结合起来；
——必须坚持以人为本，把实现好、维护好、发展好人民群众的切身利益作为推进改革的出发点和落脚点；
——必须坚持实践探索与制度建设相结合，及时建立行之有效的长效机制；
——必须坚持正确处理改革发展稳定的关系，以推进改革促进社会和谐。
三、工作重点
（一）深化行政管理体制改革，提高政府公共服务水平。
1、推进政府机构改革。
——按照国家和省的统一部署，推进政府机构改革。围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，调整和规范政府机构设置，探索实行职能有机统一的大部门体制。按照决策、执行和监督适度分开、相互协调的原则，健全部门间的协调配合机制。
——推进事业单位分类改革。促进生产经营性事业单位转企改制，积极稳妥做好行政管理类和社会公益类事业单位改革。加强事业单位产权制度、人事制度以及养老保险制度等配套改革。
——合理调整政区规模，积极探索减少行政层次的途径。选择条件成熟的政区，合理调整辖区规模，完善辖区空间结构。在市辖区实行把镇改为政府派出机构的改革。按照强镇扩权的原则，对有一定人口规模和经济实力的中心镇，通过上级主管部门行政委托、授权方式，赋予部分县级经济社会管理权限。
此项工作由党权同志牵头，市人事局、市编办、市民政局负责，2009年基本完成政府机构改革。
2、深化行政审批制度改革。
——进一步下放管理权限，继续清理和减少审批事项。通过依法委托或下放管理权限的方式，扩大和落实县（市、区）级经济社会管理权限，把85%以上的审批事项下放到各市、区。规范审批程序和规则，推进行政审批由“严批宽管”向“宽批严管”转变。
——创新审批和服务方式。推行“并联审批”和“一站式”服务，加快实现市直和市辖区大部分审批事项集中在“行政服务中心”办理。完善网上行政审批，建立网上行政执法、网上公共资源交易、网上公共服务和网上监控系统。加快推行审批管理“零收费”制度。
此项工作由紫骊同志牵头，市发改局、市行政服务中心和有关职能部门负责，2010年基本完成。
3、创新行政运行机制。
——加快政府职能转变。促进政企、政资、政事分开。除政府必须履行的战略规划、经济调节、市场监管、社会管理、安全保障和公共服务等行政职能，以及法律、行政法规有规定的外，凡是公民、法人和其他组织能够自主解决，市场机制能够自行调节，行业组织能够自律解决的事项，都交给市场主体、社会组织管理。
——发挥社会组织作用。加快行业协会、商会、社区社会组织和民办非企业单位社会组织建设。采取切实措施推进行业协会承接政府职能转移的工作，建立社会组织发展基金。鼓励社会力量兴办教育、卫生、科技、劳动等民办非企业单位，促进民办社会事业健康发展。
此项工作分别由党权、钟军同志牵头，市人事局、市编办、市民政局、市卫生局和有关职能部门负责，2010年基本完成。
4、推行政府绩效管理和行政问责制度。
——建立和完善符合科学发展要求的政府绩效评估考核指标体系和评估考核机制。改变主要考核经济发展指标、忽略社会建设指标的评估办法，形成评估结果科学合理应用机制。
——完善行政服务满意度评价机制。根据行政服务职能确定测评范围、主体、对象和方法，把专项测评、集中定点测评、抽样测评结合起来，提高测评的针对性、客观性和实效性。
——完善行政责任机制。健全以行政首长为重点的行政问责制，明确问责范围，规范问责程序，加大责任追究力度，提高政府部门执行力和公信力。完善审计制度。
——完善政府办事机构首办（首问）责任制。在所有政府办事机构健全和落实首办（首问）受理、导办、转办、督办、催办、答复和跟踪服务制度。
此项工作由家军同志牵头，市委组织部、市监察局、市直属机关工委负责，2009年基本完成。
5、加快推进市区一体化。
——推进市辖区在规划、基础设施、产业布局、政策、生态环境等五个方面的一体化建设。突破行政区划限制，发挥比较优势，优化分工合作，实现市区资源共享。创造条件合理扩大市辖区规模，增强中心城区的发展后劲和辐射带动能力。
——合理配置市、区两级经济社会管理职能。合理划分市、区两级政府的事权，明确管理和服务重点，构建专业管理相对集中、综合管理重心下移的城市管理体制。由市一级行使的职能，可以在区设立由市直部门垂直领导的派出机构；由市下放到区行使的职能，其机构、人员编制和相关资产、财力随职能下移。
此项工作由紫骊同志牵头，市发改局、市编办、市人事局、市财政局、市规划局、市交通局和有关职能部门负责，2010年基本实现。
6、完善监督制约机制。
——进一步推行政务公开。建立统一、高效的政府服务信息化平台，健全行政信息定期公开和重大事项信息发布制度。加强各种监督机制的分工制约和协调，强化社会舆论监督。
——探索建立“廉政公积金”制度。以建立健全惩治和预防腐败体系为重点，创新党风廉政建设的思路和举措，建立以经济手段制约腐败行为的机制。
此项工作由伟万同志牵头，市纪委、市监察局、市财政局、市政府办公室负责，2009年基本完成。
（二）深化经济体制改革，促进经济又好又快发展。
1、深化投资体制改革。
——健全政府投资项目决策机制。加强对政府投资项目的管理，继续实行非经营性项目“代建制”，推行招标选择项目管理单位，建立中介机构评估论证和专家评议制度，推行项目公示制度。
——改善投资监督管理方式。逐步建立政府投资责任追究制度以及相应的责任约束机制，健全政府投资项目后评价制度，完善重大项目稽察制度和社会监督机制，加强对投资中介机构的监管。
——积极鼓励社会投资。凡是法律法规未禁止的行业和领域，社会投资均可进入。积极采取注入资本金、贴息、税收优惠等方式，鼓励和引导社会投资参与政府规划的项目建设。
此项工作由紫骊同志牵头，市发改局、市财政局、市审计局、市监察局负责，2010年完成。
2、推进国有经济战略性重组。
——实施优进劣退，分类推进国有企业改制重组。集中资源将涉及国计民生的大型公用事业企业集团和拥有雄厚经济技术实力、对我市国民经济具有重要影响力的企业集团做强做大。通过引入外资民资进行股份制改造，促进有较大潜力的企业加快发展。通过关闭、破产、租赁和产权转让等方式，加快劣势国有企业退出。
——深化城市公用事业改革。建立多元化的投资机制和规范高效的运营机制，逐步放开公用事业的建设和运营市场。以实行“特许经营权”管理为切入口，放宽市场准入限制，逐步形成市政公用行业产业化经营、市场化运作、企业化管理体系。积极探索以独资、合资、产权转让、使用权出让和经营权转让等多种方式，鼓励外资和国内社会资本投资市政公用事业。积极采取措施，盘活现有城市道路、路灯、广场、桥梁、污水处理、垃圾处理等市政公用设施存量资产。
此项工作由党权同志牵头，市资产管理局、市市政局负责，2012年完成。
3、促进外贸发展机制创新。
——强化对加工贸易转型升级的引导机制。加快转变外贸增长方式。对开展技术研发、实施技术改造、创立自主品牌、调整出口产品结构、增加内销的加工贸易企业，给予实质性鼓励和扶持。
——完善外经、海关、外汇管理等各部门的加工贸易联系配合工作机制。推广“属地申报，口岸验放”通关模式。大力支持保税监管场所建设，进一步优化保税物流环境。
此项工作由佳林同志牵头，市外经贸局、江门海关、市外汇管理局负责，2010年完成。
4、优化民营经济发展环境。
——进一步完善促进民营经济发展的政策体系。制定放宽非公有制企业投资领域和行业限制，扶持创业和技术创新、鼓励做强做大，减轻负担、优化发展环境等系列政策措施。合理引导非公有制经济进入公用事业、基础设施建设和金融服务等领域。鼓励非公有制企业自身改革，建立现代法人治理结构。
——开展“零收费”试点。选择市高新区、江沙工业走廊和省产业转移园区，开展免收落户企业行政事业性收费试点。其他地区也要进一步清理、减少和规范行政事业收费。
此项工作由紫骊同志牵头，市经贸局和有关职能部门负责，2010年有明显进展。
5、深化财政管理体制改革。
——深化预算制度改革。建立和完善公共财政体系。探索建立财政预算编制、预算执行和监督审查既相互制衡又相互协调的财政管理体制。强化预算管理和监督；加强“收支两条线”管理；加强行政事业资产管理；加快实施项目绩效评价步伐；深化政府采购制度改革。
——规范完善政府公共服务提供方式。采取政府直接提供、政府委托社会组织提供和政府购买等方式，形成多元化的公共服务供给模式。鼓励社会组织和企业参与提供公共服务，提高公共服务的能力和效率。
——完善市、区、镇财政管理。按照财力与事权相匹配的原则，科学配置各级政府的财力，规范调整市、区财力分配；完善镇财政管理体制，推进“镇财县（区）管”改革试点，增强基层政府提供公共服务的能力。
此项工作由党权同志牵头，市财政局负责，2011年取得成效。
（三）加强农村改革创新和制度建设，促进城乡区域经济社会发展一体化。
1、完善规范农业支持保护制度。
——完善农村土地管理制度。依法保障农民对承包土地的经营、使用、收益等权利。按照依法自愿有偿原则，鼓励农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场。完善农村集体经营性建设用地使用权流转机制。
——推进集体林权制度改革。将林地使用权和林木所有权通过均股、均利的形式，落实到农户或者其他经营主体。在不改变林地所有权、林地用途的前提下，鼓励森林、林木所有权和林地使用权的合理流转。
——完善农村经营制度。扶持促进专业大户、家庭农场、农民专业合作社等农业规模经营主体加快发展。发展各种农业社会化服务组织，鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益联结机制，着力提高农业组织化程度。
——推进农村金融服务创新。探索建立政策性农业保险制度，多种渠道筹资建立农业风险基金，形成财政对农业政策性保险补贴的长效机制，完善多层次的农业巨灾风险分散机制。推进农村信贷担保和涉农金融服务创新。
此项工作由党权同志牵头，市农业局、市国土局、市林业局、市金融办、市财政局、江门银监分局负责，2012年基本实现。
2、加快发展农村公共事业。
——建立促进城乡发展一体化的体制机制。进一步完善规划，构建覆盖农村的环境、交通、供水、电力、信息、教育、文化、卫生等基础设施。组织实施“千村百镇”综合整治工程，推进宜居城镇和村庄建设。
——健全农村社会化服务体系。开展农村社区化管理改革试点，规划建设农村社区及社区服务中心，为农民群众提供基本公共服务、开展生产性服务以及大力发展市场化便民服务。建立进一步减轻农民负担的长效机制。创新乡镇事业站所管理体制，构建新型农业社会化服务体系。
——大力发展农村公共事业。繁荣发展农村文化，大力办好农村教育事业，促进农村医疗卫生事业发展，健全农村社会保障体系。加强农村基础设施和环境建设，推进农村扶贫开发，加强农村防灾减灾能力建设，强化农村社会管理。
此项工作分别由各分管市领导牵头，市农业局、市财政局、市规划局、市建设局、市交通局、市环保局、市水利局、市民政局、市信息产业局、市教育局、市科技局、市文广新局、市卫生局等部门负责，2012年取得重大进展。
3、完善区域协调发展机制和政策。
——建立产业转移集聚发展促进机制。以区域主体功能和产业布局规划为引导，以协调利益关系为核心，以强化和落实帮扶责任为保障，大力推进“山海合作”。出台企业参与“山海合作”的优惠政策，完善引导招商项目异地落户发展和区内产业转移的政策。
——探索共建珠三角一体化先进制造业重点发展区的机制。以科学合理的利益分享机制吸引珠三角发达地区的资金投入，与我市共建产业转移和先进制造业园区。以合理稳定的投资回报吸引有实力的投资者，以市场化方式参与先进制造业重点发展区的投资、开发建设和经营管理。
此项工作分别由紫骊、中强同志牵头，市发改局、市经贸局负责，2009年实现突破，之后逐步完善。
（四）加快社会管理体制改革，健全民生保障机制。
1、健全民主管理制度。
——完善科学民主决策制度。建立民主党派、无党派人士建言献策“直通车”制度，推进群众性建言献策活动制度化。完善公众参与、专家论证和行政机关决定相结合的行政决策机制。实施行政听证办法，建立行政决策反馈纠偏机制和责任追究制度。
——完善基层民主制度。完善各人民团体参与社会管理和公共服务，维护群众合法权益的工作机制。依法保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权，扩大公民有序政治参与。完善发展基层民主和扩大群众自治的制度，推进基层党组织领导班子公推直选试点，稳步推行社区居委会直选。
此项工作分别由继祖、陈杭同志牵头，市依法治市办、市政协办、市委组织部、市民政局、市总工会、团市委、市妇联负责，2009年基本形成制度，之后加快推进。
2、建立加强收入分配指导和管理的机制。
——加强和完善收入分配指导与管理。引导企业建立科学合理的工资决定机制和最低工资调整机制，合理增长员工工资。积极开展区域性、行业性工资集体协商工作试点，推动工资集体协商工作全面开展。探索公务员绩效评估方法，规范公务员津贴补贴制度，建立有效的激励和约束机制。
——进一步健全工资支付监控机制。认真落实《江门市企业工资支付监控管理办法》，建立监测、分析、预警系统，及时解决拖欠工资问题，确保工资按时足额发放。健全劳动保障监察体制和劳动争议调处仲裁机制，维护劳动者特别是农民工合法权益。
此项工作由李崴同志牵头，市劳动保障局、市财政局、市人事局、市总工会、市工商联负责，2009年取得重要进展。
3、完善社会保障制度。
——深化养老保险制度改革。继续加强养老保险扩面征缴，加快建立健全被征地农民养老保险制度。抓紧制定解决早期离开我市国有集体企业人员参加养老保险的办法。到2012年，城镇户籍从业人员参保率达到95%以上、外来务工人员参保率达到80%以上，被征地农民参保率达到90%以上。巩固农村五保供养机制，强化五保供养政策落实。
——完善医疗、工伤等社会保险制度。稳步扩大医疗保险覆盖面，探索建立大病医疗保险，逐步完善多层次的医疗保险制度。以高风险行业农民工为重点，全面推进工伤保险扩面工作。以解决低保、五保等困难群众“医疗难”为重心，建立运作健全、管理规范的城乡医疗救助制度。
此项工作由李崴同志牵头，市劳动保障局、市民政局、市卫生局负责。
4、完善城乡统筹的就业体制。
——完善市场就业机制，努力形成城乡劳动者平等就业制度。大力推进双转移农村劳动力技能培训转移就业和千企扶千村工程，进一步扩大村企劳务合作范围，加快农村富余劳动力转移就业。
——完善面向困难群众的就业援助制度。重点帮助下岗失业“4050”人员、零就业家庭、低保户和农村贫困家庭解决就业问题。
此项工作由李崴同志牵头，市劳动保障局负责，2009年取得明显成效。
5、创新社会管理模式。
——探索社区建设管理新路径。以街道为主体，通过动员社会力量、整合区域资源、实施政策扶持和政府资金引导等多种途径，建设具有文化、卫生、社会服务、救助等功能的社区服务网络，提升居民生活质量。发挥社区服务中心在提升居民生活质量、构建和谐社区、促进社区健康发展方面的积极作用。加强计划生育综合管理和服务工作，稳定人口低生育水平。
——学习借鉴先进的社会管理做法和经验。建立社工和志愿者服务制度，推进社会工作人才队伍的职业化、专业化建设，建立社工、志工、义工联动发展机制。发挥社会公益性民间组织的重要作用，逐步完善利用社会资源发展社会服务、社会福利、社会救助的机制。
——推进户籍管理制度改革。实行城乡居民户口统一登记管理制度，放宽城镇落户条件，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民。适应产业转型升级要求，完善中级以上技能流动就业人员入户政策。加强流动人口管理和服务，全面推行居住证及“一证通”制度。
此项工作分别由钜明、钟军同志牵头，市民政局、市公安局、市卫生局、团市委负责，2010年完成主要工作，之后继续完善。
6、深化科技、教育、文化、卫生等社会事业体制改革。
——深化科技体制改革。继续深化科研机构改革，推进转制科研机构产权制度改革。探索建立和完善有利于强化企业研发机构建设、推进政产学研商合作、发挥科技中介服务机构作用、促进技术创新公共服务平台建设、加速创新成果转化，以及引导鼓励风险创业投资更多投向自主创新领域的科技创新体制机制。建立加强政府创新资源统筹协调和优化配置的新机制，进一步加大财政科技投入。
——推进教育管理体制和办学体制改革。深化学校人事制度和分配制度改革。鼓励有条件的职业技术学校依托企业集团、大型企业、行业协会，组建职业教育集团，走规模化、集团化、连锁化办学的路子。引导民办教育健康发展。逐步缩小城乡、区域教育发展差距，推动公共教育协调发展。
——深化文化体制改革。积极推进国有经营性文化单位转企改制，建立和完善文化产业竞争机制，形成富有活力的文化产品生产和服务经营机制。公益性文化事业单位通过深化内部劳动、人事、分配三项制度改革，提高管理和服务水平。通过兼并、联合、重组等方式整合文化资源，提高文化产业集中度。
——深入推进医疗卫生体制改革。建立新型农村卫生服务体系，全面落实农村基本公共卫生服务，进一步推进和完善新型农村合作医疗制度。鼓励社会参与，发展资金来源多元化的医疗机构。打破部门和所有制界限，完善社区卫生服务管理体系。深化公立医院改革，加强医德医风建设，提高医疗服务质量。加大公共卫生投入，加强突发公共卫生事件预警及应急机制建设，提高处置能力。加快卫生信息化建设，加强和完善卫生监督体系建设。
此项工作分别由王晓、李崴、陈杭、中强同志牵头，市科技局、市教育局、市文广新局、市卫生局负责，2010年完成主要工作，2012年前继续完善。
（五）推进要素市场建设，发挥市场在资源配置中的基础性作用。
1、建立统一规范的人才市场。
——完善多元化人才市场运行机制。建立统一的人力资源数据库和信息共享平台，扶持非政府人才中介机构发展，加大人才资源市场配置的力度。建立科学的人才评价机制，规范职位分类与职业标准，制定分门别类的人才评价标准体系。实施事业单位用人公开招聘制度，促进单位自主用人，实现事业单位人事管理由身份管理向岗位管理转变。
——完善人才激励机制。建立健全以政府奖励为导向、以用人单位和社会力量奖励为主体的人才奖励机制。设立“江门杰出人才奖”，定期重奖对我市经济和社会发展有突出贡献的杰出人才。
此项工作由家军同志牵头，市委组织部、市人事局负责，2010年基本完成。
2、积极培育和发展资本市场。
——大力推动优质企业上市融资。继续落实对上市公司重点技改项目贷款贴息、补助等政策措施；鼓励支持中小企业上市融资，挑选一批成长性好、潜力大的企业作为上市后备资源培育对象；支持符合条件的企业发行企业债券。
——努力形成促进地方金融加快发展的有效机制。争取更多外资民资银行来我市设立分支机构或开展业务。支持辖内5家农信社改革，通过改革，鼓励有条件的农信社组建农村合作银行或农村商业银行。支持恩平汇丰村镇银行做大做强，发挥其作用，逐步解决恩平市金融服务不足问题。
——创新中小企业融资模式。支持中小企业信用担保机构发展，探索建立担保基金和区域性再担保机构，安排专项资金以创业补助、业绩奖励或风险补偿等方式扶持担保公司建设。争取在各市、区设立小额贷款公司。
此项工作由党权同志牵头，市金融办、市经贸局、人行江门市中心支行、江门银监分局和有关职能部门负责，2011年取得较明显成效。
3、加强社会诚信体系的建设。
——建立全社会共同努力改善金融环境的机制。建立健全各项信息征信系统并扩展到各市、区，积极指导中小企业提高资产质量和信用水平，主动适应金融机构的信贷管理要求，提高银行信贷投放积极性和安全性。
——完善社会诚信建设机制。加快社会信用体系建设，建立和完善以组织机构代码和身份证号码等为基础的实名制信用信息体系。建立健全企业信用警示、惩戒以及信用预警机制；着力加强社会公共管理和服务领域信用、行政管理守信践约、信用信息记录和公开共享、监管和自律等制度建设，营造诚实守信的社会环境。
此项工作由党权同志牵头，市金融办、人行江门市中心支行、江门银监分局和有关职能部门负责，2010年取得初步成效，之后继续推进。
4、建立健全资源节约和环境保护机制。
——积极推进资源节约和环境保护。以资源禀赋和环境容量为主要依据，合理划定环境功能分区。推进资源有偿使用和污染者付费政策。健全节能减排责任和管理机制，全面推行排污许可证制度。实施资源节约和生态环境保护绩效评价制度，强化资源环境执法监督机制。
此项工作由钟军同志牵头，市环保局、市经贸局、市质监局和有关职能部门负责，2012年基本实现。
四、加强组织领导
（一）切实加强对体制改革工作的领导。
各市、区要成立体制改革领导机构，切实加强对本地区体制改革的领导，研究制定实施方案，加大统筹协调和指导督促力度，把深化改革开放的各项工作落到实处。
（二）认真做好深化体制改革的组织实施工作。
深化体制改革意义重大、任务艰巨。各级各部门要在市委、市政府的领导下，精心组织，周密部署，狠抓落实，确保改革顺利推进。各市、区和市直有关部门必须根据本方案的要求，在本方案公布一个月内制定包括各有关领域深化改革主要目标、基本任务、重点工作、政策措施、时序安排和部门分工等内容，具有较强操作性的具体实施方案，报市体制改革领导小组批准后组织实施。
（三）加强统筹协调。
积极争取国家和省垂直管理部门对我市深化体制改革的支持。市直有关部门的改革实施方案，凡是涉及国家和省垂直管理部门工作的，要主动征求其意见，通过协调促请他们给予政策支持和工作配合，及时帮助解决深化改革扩大开放进程中的困难和问题。
（四）严格落实体制改革工作责任制。
本方案所列负责部门中，排在首位的是该项改革工作的主要责任单位，必须切实履行职责，加强部门之间的协调，统筹安排和落实有关工作，确保按目标要求和时间进度完成深化改革的各项任务。
要把体制改革工作列为年度综合考评的重要内容，把考评结果作为领导班子调整和领导干部选拔任用的重要依据。对勇于改革创新，在深化体制改革中取得显著成绩、作出重要贡献的单位和个人，给予表彰奖励；对由于领导不力、工作不落实而导致改革进展缓慢、未能按工作要求和时间安排完成改革任务的单位及其主要负责人，要严肃追究责任。
（采集：赵岚 编审：叶海林）
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